最近副總統連戰在一次討論會的演講稿中提到「公投是可以討論的議
題」後，引發各界對公投議題的高度興趣。國民黨初步傾向於「公投
以不違反憲法」為原則，也就是不包括修改國旗、國號在內的任何公
投。就民主的原則來看，這樣的限制不僅違反公投引申而來的民主原
則，同時在現實政治上也是無效的限制。

民主所強調的是人民做主，就是人民自我管理的精神。既然台灣的憲
法是以民主為其基本原則，同時憲法條文中也明定人民的創制、複決
權，所以公投是符合中華民國憲法精神、實行人民直接參與、決定公
共議題的民主設計。

但問題是公民投票能決定什麼樣的議題，是否能在議題上予以限制
呢？我想首先要區分幾個公投內容的層次：第一是一般的公共政策及
法律，如社會、經濟等相關的法律制定；第二是有關憲法內涵的修
正；第三則是改變基本的憲政體制，如由民主體制改成集權或是帝
制。第一個層次是屬於常態政治運作之下的一般法律制定，是受既定
的法律制度所規範的。而後二者則不同，是屬於較高層次的法律制定
（higher law making），不只是單純法律制度規範性的問題。前者
受制於憲政體制的原則，而後者則是決定於當時的政治力。前者可視
為修憲，而後者則是革命。以法律的觀點來看，憲法是母法，是一切
法律的根源，所以任何法律的內容及其實行的結果都不能違反憲法。
因此，如果公投法是經由立法院立法通過，則其位階是不能挑戰憲法
的，也就是說，除了層次一外，層次二及三不在其規範的範圍內。但
是如果公投入憲，除了決定公共議題之外，如果也附帶作為修憲的另
一種可能時，則層次二是可能被包括在內的。至於層次三，則是直接
政治力的結果。以法理來看，是法體制的根本改變，是由一舊法次序
的滅亡到一新法次序的建立的過程。在這種情況下，已經沒有違法不
違法的問題，因為政治力是唯一的決定要件。所以在這三種情況下，
不論是血腥的內戰、軍人的政變、人民的暴力民主革命或是和平的政
治轉型，前法都已失去合法的約束效力。如果新法有依前法來制定的
情形發生時，前法及新法的關係只是形式，本質上，新法的合法性基
礎是來自新政治力的授權而不是舊法了。

國民黨這次提公投，政治動機並不明朗，但是單由民主原則來看，是
一項值得肯定的做法。由於國民黨自身的包袱，想要限制公投只能在
公共議題的範圍上，而對於國旗及國號的更改，則排除在公投行使範
圍之外。這樣的限制，其實只是畫蛇添足而已。因為台灣的政治現實
環境，尚未對國家認同及前途形成共識，而以公投修憲，必然有一個
較一般法律嚴苛的程序，因此在沒有相對高的共識之下，台灣目前要
更改國旗及國號的可能性不大。相反地，如果改國旗及國號是全民的
共識，則有無公投，都可以透過政治力的運作，修改憲法。不過，這
樣的修改是要消耗極大的社會及政治成本，可能也會引發政治危機。
同時，如果有公投，但是又只限制在公共議題，則若全民有修改國旗
及國號的共識時，保守的公投法可能把國旗及國號的更改推向介於層
次二及三的一個半革命的政治緊張狀態之下。其實對於民主體制來說
是有害而無益的。

在台灣國家定位及前途未定之時，民主政治是台灣人民所共有的認
同。在民主原則之下，公投是一種直接民主，是人民意見的直接表
達，不應受議題上的限制。除非它違反到民主的基本原則，如剝奪某
一族群的公民權，否則不應用法來限制其議題。這就如同以根基於民
主的法律來限制民主一樣的荒謬。對於國旗及國號的更改，倒不如視
同一般憲法的修改一般，訂定較高的門檻來限制即可。只要全民達到
一定的共識，不論國家前途的決定（統獨）、公民權力、環保、族
群、經濟等，都可以由公投來讓人民說話，如此才能落實主權在民的
精神。