以宪法推行法治，实现民主，就是宪政。

宪政民主是人类历史上比较成熟的民主制度。部虽社会有原始民主，
古代希腊有城邦民主。这些都是直接民主，每一个社会成员直接参
与，多数决定。直接民主操作简单，缺乏制衡机制，有时一哄而起的
决定成了多数人的暴政。古希腊的大思想家苏格拉底就是被一哄而起
的决定处死的。宪政民主是以直接民主为基础的间接民主，即代议民
主。民主的保证是一系列的制度和程序，而不是简单的多数决定。

宪政的实行有赖于宪法，无论是成文宪法或不成文宪法，总之必须有
宪法。但有了宪法不一定能实行宪政。当代世界上，150多个国家有
宪法，其中只有3分之1的国家能够不同程度地实行宪政。在先进国
家，立宪的过程和实行宪政的过程是一致的；后来，相当多的国家有
宪法而没有宪政。研究宪法和宪政的关系，特别是研究有了宪法如何
过渡到宪政的问题，是当代政治中的重大课题。

世界历史进入近代，一些先进国家在经济工业化的同时走向政治民主
化；在政治民主化的过程中产生了宪法。17世纪的英国，资本主义的
私有财产制度和契约关系已经确立，资产阶级要求自由民主，但时时
受到君主专制的压制和威胁，于是发起立宪运动。18世纪的美国和法
国，继之而起。当事实上出现了民主政治的要求，或具备民主政治的
条件之时，才需要宪法；有了宪法，又进一步促进和巩固民主政治。
宪法不能产生民主，但它能保证和发展民主。民主的制度化、法律
化，以宪法确认的民主就是宪政。宪政的实施不是从头脑中构思、在
纸面上设计宪法开始，相反，宪法的产生必须以现实中的一定程度的
民主为前提。

先进国家从政治民主化到立宪，从立宪到实行宪政，是自然历史过
程。后来的国家往往只是接受结果，没有创造前提。在缺乏民主的条
件下，竞相仿效立宪，从外部引进了宪法并寄希望于一部宪法带来一
国宪政，都是不成功的。因为宪法不是从本国的土壤中产生的；产生
了，还是没有发生作用的土壤。

民主是宪法产生的历史前提，也是宪法存在的现实前提。立足于民主
社会的宪法才有实行宪政的效力。1946年国民党在大陆颁布的《中华
民国宪法》并没有实行宪政，未几又制定了《动员戡乱时期临时条
款》冻结宪法。作为国家根本法的宪法，居然被一个《临时条款》所
冻结，这是宪法史上的笑话。40多年后，台湾的报禁、党禁被冲破，
国民党不得不放弃一党专权，事实上走向民主，才又回归《中华民国
宪法》。

中国大陆也是有宪法而没有宪政，其原因就在于立宪的过程缺乏相应
的民主化。毛泽东在批评国民党的时候说：“世界上历来的宪政，不
论是英国、法国、美国，或是苏联，都是在革命成功有了民主事实之
后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。中国则不然。……
尚无民主政治的事实。”（《毛泽东选集》第2卷第735页）毛泽东所
说，除了苏联那一点之外，都是对的；批评国民党在“尚无民主政治
的事实”的条件下忙于立宪，也属应当。但共产党革命成功之后，还
是在“尚无民主政治的事实”的条件下忙于立宪；《中华人民共和国
宪法》颁布了4部之多，依然没有宪政，甚至将阉割了的宪法条文充
当反民主的工具。

中国达到宪政的距离还相当遥远，存在的问题有两个层次：第一个层
次，宪法与宪法精神不一致；第二个层次，现实又与宪法不一致。这
就是说，宪法不能充分体现宪法精神；而不能充分体现宪法精神的宪
法又没有在现实中兑现。走向宪政民主，有两条可供选择的道路：一
条是，首先修改宪法，或重新制定宪法，然后以一部完美的宪法为根
据来实行宪政。这是从修宪到行宪的道路。另一条是，首先力求现有
宪法的兑现，然后根据实际需要修改宪法，不断增加宪法精神。这是
从行宪到修宪的道路。从达到宪政的最终目标来说，重要的是解决第
一个层次的问题，必须创制一部能够规范宪政的宪法；从达到目标的
途径来说，必须从第二个层次做起，首先是厉行宪法，有了一部能够
兑现的宪法，不断加以修改，逐步达于完美。所以，切实树立宪法的
权威，只能走从行宪到修宪的道路。