2003.5.25 a

为了走出“人大”权力空洞化的困境，学人们计策颇多，但其中尚有
一个关键问题少有人论及，本文立意为此拾遗补阙。

人大代表人数显然太多了

首先，我们看看各民主国家的议会规模──美国众议院固定席位435
人；英国下院659人；法国国民议会577人；日本众议院在1990年代中
期是511人；俄罗斯国家杜马共450人；人口紧追我们的印度的人民院
至多547名。1990年代中叶，全世界设有代议制机关的178个国家中，
绝大多数国家的议员人数在300人以下，超过500人的只有16个，其中
还有13个实行的是两院制议会，如英国其议员人数是两院人数的总
和，众议院超过500人的只有7个国家。

再看看我们自己，全国人民代表大会代表人数，1954年的第1届1,226
人；到第10届，人数增加到2,985人。如果加上准议会的政协委员
2,300余人，我们的议员总数超过5,000人。我们比印度人口只多2
亿，议会规模却是人家的5.5倍。

成熟的民主国家其议会规模为什么控制在数百？我们这么多人是好、
还是坏？

为什么人大代表太多不好

从天赋人权的意义上讲，每个公民的政治权利是不应被别人所代表
的。在民主制度的发祥地古希腊和古罗马，每个公民都是人民大会的
当然成员。在决策国家大事和选举领导人时，每个公民拥有平等的票
权。但这种直接民主制度仅适合小国寡民，不适合拥有千百万、乃至
上亿公民的现代庞然大物。我们总不成把13亿人集中在一块开会。现
代国家解决人口众多与人民当家作主这对矛盾的最有效手段是代议
制。代议制是现代民主的基石。所谓代议制，就是人民先分成一定规
模的人群（选区），分别选出代表（代议士），然后由不同人群（选
区）的代议士代替人民行使政治权利。从这个意义上讲，我们的人民
代表大会与西方的议会性质相似，都是代议机关。

但是，光有代议制的形式，并不就是实现了民主。众所周知，我们的
代议制名不符实，因此造成的后果是，我们人数众多的代表，却少有
人坚持站在代表人民利益的立场上讲话。造成这种状况的原因有许
多，但与两个和选举直接相关的关键环节上出错关系极大：（一）人
群（选区）的规模划分不合理；（二）人民选举代表的程序不公正。
由于后一个环节不是本文要解决的任务，在此暂且忽略不论。

如上所述，人民不能人人都是代议士，只能组合成一定规模的人群
（选区）来选出一个代表。那么，多大的规模才算合理呢？一般来
讲，人群（选区）愈大，意见分歧愈多，俗话说“人上一百，种种色
色”，人群内部本就存在各种各样的利益和感情冲突。冲突的双方或
多方只能联合起来选出一个代表。这个代表通常便只能代表冲突双方
或多方利益的“交集”部份，比如修路、普涨工资、少收税费等等；
或者代表这个人群的多数或强势一方，如争来的公共拨款先用来修筑
甲镇水渠，而暂缓修建乙镇公路，还有如增加种植者利润而减少流通
领域利润等等，代议士不可能面面俱到，照顾到每个个体的特殊情
况。

为什么人大代表太少也不好

人群愈大，代表与他所代表的每个公民的政治权利便距离愈远。代表
的代表性与人群规模成反比。既然人群大会减弱代议士的代表性，是
不是少一点就好？这样不就更有代表性、更能促进公民政治权利的实
现吗？也不尽然。道理如下。

人群（选区）愈小，选出的代表势必愈多，如果按2～3万人的镇选一
个代表，全国人大的会议规模将增长到45,000人左右。由此又会遇到
3个难题：其一，议会太大，必然耗费太多，加重财政并通过税收加
重国民的负担；其二，难以在议会中展开辩论，在2,985人的会议
上，每人发言10分钟，需要497个多小时才能来一个循环，按8小时工
作制，必须持续62天不休假，不方便展开辩论，也就减少了代议士深
入参与立法的机会；其三，无法解决会议规模难题，规模难题的意思
是：一个会议的人数越多，他那一票对会议决策的重要性也越小，打
个比喻就是，分子是1的分数，其公分母越大，分数的值越小，
1/2,985远小于1/500。表面看来，缩小人群（选区）规模会能更好地
实现公民权利，结果，随着其代议士重要性的降低，公民的权利却不
升反降。

人大代表的数目如何合理化

那么，是不是存在一个理想、“科学”的比例呢？我认为没有。这个
比例只能因国而异。下面的数字可以证明我的观点。美国人口3亿，
每个议员约代表70万人。11亿人口的印度的每个议员代表200万人
口。英、意、德、法、加、澳等民主制度成熟的国家，其议员所代表
人口的数量均不相同。在一些如冰岛等小国家里，每个议员所代表的
人口肯定又少得多。

我国现有全国人大代表2,985名。全国人民代表大会有如此之多代表
的依据是《选举法》第3章第15条第2款：“全国人民代表大会代表的
名额不超过3,000人。名额的分配由全国人民代表大会常务委员会根
据情况决定。”这条规定建立在认可3,000人这一总量的前提下。这
个总量是否科学呢？从何而来呢？不得而知。如果从代议士的代表性
讲，13亿人中选3,000个代表，等于一个代议士代表43万人，与美国
等民主国家相比嫌少，如果从代表的重要性考虑，每个代表的权利
（姑且撇开党委、常委们的特权不论）只有1/2,985。我国人大代表
的权利，是美国国会议员的1/6。面对行政、司法两项强权，我们的
代表未说话，已经先比人家矮了大半个头。所以我认为，全国人大代
表数量，应以保障全国人大会议能够充分展开辩论和代表权利最大化
两项因素的综合需要来考量，而不应以毫无根据的3,000人总量控制
来决定。

如果我们适当考察一下历届人大运行实情，不难发觉，2,985人的大
议会给了拥有党、政两权的政治强人们以充分的回旋余地，通过往里
面大量“掺水”，使得站在强权对立面、富有远见卓识的优秀代表面
对人海战术无力回天，通过分组讨论回避集中讨论，使各省代表处于
“单边囚徒困境”之中，通过常委制，使代表的立法权转移给了以高
层官员为主体的常委们。在这个大会议内，各省区各界代表的横向信
息沟通渠道被堵塞，无法联合起来，也就消解了公开博弈的“场”。
最终，代表们一个个全都沦为专制强人玩弄于股掌间的投票机器。

人大要归位，实现立法权归人民的代表所有，仅靠代议士职业化是不
够的，更不能“刻舟求剑”于加强常委力量，还必须对现有的人大代
表进行“缩水”处理。首先，占总数33.17%的990名干部代表应从大
名单中删除，不能继续搞自己监督自己的把戏；其次，占9%的268名
解放军代表应集体下课，堵塞军人干政的后门；第三，13名台湾代表
是明显的“花瓶”，没有民意作后盾的代表不成其为代表；第四，
678万香港人拥有36名代表，每名代表所代表的人口不足19万，43万
澳门人口居然有12名代表，每名代表所代表的人口只有区区3.5万，
上述两地区代表的权利分别是内地代表的2.3倍和12.6倍。同为一国
国民，内地农民4个人才有一个票权，港澳公民的票权却远远高出内
地平均水平，严重违反了公民选举权利平等的民主原则。通过上述
“外科手术”，摘除人民代表大会制度上的赘肉后，对剩余名额再按
人口数量和民族重新分配，这样组成的全国人民代表会议方才近乎合
理。

还要设立参议院，让代议士职业化

当然，要从根本上解决现存人大体制中的诸种弊端，在对代表人数
“缩水”后，还应该考虑成立真正的参议院，以制约立法权力，并在
区域、民族、人口分布等不均衡因素间获得平衡，以为国家打下长治
久安的牢固基础。同时，实行代议士职业化，解决以官僚常委组成的
元老院僭主立法问题，通过限制中央政府权力解决公民人权虚悬问
题，一步一步促进国家走上宪政民主的道路。