一、我国的城市类型

我国的城市有三大类型：省级城市（央辖市）、州级城市（省辖市、
区辖市）和县级城市（省辖市、州辖市、地区行署辖市、盟行署辖市
和市辖市）。省级城市又有正省级城市（完全央辖）和副省级城市
（央省共辖或央区共辖）之分，正省级城市又有特别行政区城市和普
通行政区城市之分；州级城市又有有立法权的州级城市和无立法权的
州级城市之分。所以，从政治地位上看，我国实际上存在着六类城
市。

二、我国现行城市体制的合宪性问题

（一）副省级城市不合宪法。宪法第30条将城市分为3类，即中央直
　　　辖市、较大的市（即设区的市）和不设区的市，没有副省级城
　　　市之说，副省级城市不是宪法上的概念。这些城市的市长享受
　　　副省长的待遇，副市长享受正市长的待遇，显然没有宪法根
　　　据。
（二）市管市体制不合宪法。宪法第30条规定央辖市和较大的市可以
　　　划分为区和县，没有规定这些城市可以划分为区、县、市。所
　　　以，市管市（包括央辖市管市）的体制显然没有宪法根据。
（三）市辖区和县级市管辖乡、镇不合宪法。宪法第30条规定，县、
　　　自治县可以管辖乡、民族乡、镇，市辖区和不设区的市（即县
　　　级市）则不能划分乡、镇。目前市辖区和县级市普遍具有的管
　　　辖乡镇的权力显然不是宪法赋予的。
（四）副省级城市和州级城市的立法权没有宪法根据。宪法第100条
　　　规定中央直辖市有制定地方性法规的权力，没有赋予省会城
　　　市、计划单列城市和经济特区城市立法权。这些城市的立法权
　　　在宪法上没有根据。尽管《地方组织法》和《立法法》对这些
　　　城市的立法权有规定，但是这种规定毕竟与宪法不相符合。
（五）市管县的体制不违反宪法。宪法第30条第2款规定：央辖市和
　　　州级市“可以分为区、县”。那种认为市管县体制违反现行宪
　　　法的说法显然是不对的。

三、我国城市体制的改革方向

（一）市管县体制应当全面推广。

　　　第一，州是民族自治地方，州管县体制不适应非民族自治地
　　　方，不宜普及。

　　　第二，省管县导致地方体制混乱。每个省都有几个较大的城
　　　市，即使这些城市不管辖县，但是却不能不管辖若干县级城
　　　区。这些城市仍然要享受州级待遇，并不能让州级地方消亡。
　　　因此，省管县的结果必然导致同一个省内一部分地区有州级地
　　　方、一部分地区没有州级地方的混乱。

　　　第三，署管县体制违反宪法且会导致机构膨胀。宪法中没有行
　　　署这一概念，它是违反宪法的。地区（盟）除了行署以外，还
　　　有人大工委、政协工委、党委、纪委、法院、检察院、军分
　　　区、妇联、团委、总工会等等机构。这些机构往往和州级城市
　　　的管理机构挤在同一个城市里，不仅浪费管理资源，而且还会
　　　产生许多矛盾。在已经全面实行市管县体制的省恢复署管县体
　　　制必然导致州级机构的进一步膨胀。以江苏为例，江苏全省共
　　　有13个州级和副省级城市，每个市都管辖若干个县和若干个市
　　　区。市不管县以后，这13个市中的大多数（甚至是全部）也不
　　　可能降格为县级地方，仍然是州级地方，市的机构不会减少，
　　　还要另设13个行署、13个州级党委和纪委，13个人打工委和政
　　　协工委、13个中级法院和13个省检察院的分院（也可叫中级检
　　　察院）管辖被各个市抛弃的县的各种事务。这样，州级政党机
　　　构、行政机构和州级司法机构就要翻一番。

　　　第四，市管县引起的矛盾不在于市管县本身，而在于省与市争
　　　权。县级机构大多对市管县体制不满意，希望恢复省管县体
　　　制。但是，几十年来，被北京、上海、天津管辖的县对市管县
　　　体制从来没有意见，从来没有人说这种体制不好，从来没有人
　　　要求改变这种市管县体制。所以，只要没有省与市争权，市管
　　　县体制就不会对县产生不利影响。

　　　第五，实行市管县，有利于城市化的发展方向。中国是人口超
　　　级大国，不能靠发展一、两个特大城市来解决城市化问题，而
　　　是要发展几百个大、中城市才能解决问题，这是显而易见的道
　　　理。利用小城镇实现城市化的观点，现在看来，也有些不合时
　　　宜了，一是因为现在有条件发展大中城市，二是因为小城镇不
　　　利于资源的综合利用，不利于环境保护。

（二）县级市应当逐步取消。

　　　县级市有省辖（如海南省除海口、三亚以外的城市）、州辖、
　　　盟行署辖、地区行署辖、州级市辖和央辖市辖六种类型，它们
　　　的存在一是导致城市体制混乱，二是导致资源（尤其是土地）
　　　的严重浪费，三是导致环境保护的困难，应当逐步取消。有三
　　　种途径：一是升格为州级市，二是变为州级市或者央辖市的一
　　　个区，三是恢复为县（旗）。

（三）央辖市应当逐步普及。

　　　根据宪法，一个城市一旦脱离省、自治区的管辖，就可以成为
　　　央辖市，就可以获得地方立法权，就可以和省平起平坐，就可
　　　以获得发展的自主权。现行宪法并没有规定央辖市的特别条
　　　件，根据惯例，无非是人口较多、地盘较大、管辖若干区、县
　　　而已，因此，每一个设区的市都可以争取成为央辖市。

　　　逐步普及央辖市的好处很多，一是可以避免省市争权，提高国
　　　家机关的工作效率；二是有利于城市建设，加快城市化进程；
　　　三是能够普及城市立法权，有利于城市与城市之间的平等竞
　　　争；三是能够减少政府级数，减少国家机构，减轻人民负担；
　　　四是有利于中央和地方关系的规范化，落实两个积极性。

（四）市辖县、市辖区的政权机构应当逐步虚化。

　　　市辖县和市辖区的各种机构，权力不宜过大，应当基本上成为
　　　市级机构的执行机构；否则，容易造成市县争权、争利和相互
　　　推诿的局面。县权过大不利于城市的统一规划，不利于城市
　　　化，还会造成开发区遍地开花和小城镇遍地开花等严重浪费资
　　　源和严重污染环境的局面。建议将市辖区、市辖县的国家机构
　　　全部撤销，由市政府直接管辖街道和社区，由市政府的驻各县
　　　的派出机构管理乡村。

　　　为了防止驻县派出机构膨胀，要改变派出模式，要将远征军式
　　　的派出机构改为连锁店式（或者售票窗口式）的派出机构。远
　　　征军式的派出机构，一方面没有全权，盖了章不完全管用，遇
　　　到大一点的问题还要请总部审批，再盖一个章，并不能真正给
　　　下级和基层带来方便。另一方面又可以“将在外，君命有所不
　　　受”，另搞一套，机构和权力容易膨胀，弊端很大。连锁店没
　　　有相对独立的权力，但有全权代表总店。连锁店卖出去的东
　　　西，就是总店卖出去的东西；连锁店盖的章，就是总店盖的
　　　章；连锁店开出去的发票，就是总店的发票；总店降价，连锁
　　　店就一起降价。如果派出机构成了连锁店，执行政策就不会打
　　　折扣；为民办事就可以负全责，盖一个章就管用，甚至不盖
　　　章，而仅仅给一个密码或者条码就管用。

　　　派出机构当然也要分部门，但是这些部门不应当是半独立的组
　　　织机构，而应当成为售票窗口。半独立的组织机构会逐步发展
　　　成为独立的组织机构，成为独立的下一级。但是，售票窗口则
　　　不会变成独立的下级机构。售票窗口同票房联网，利用条码、
　　　密码等等工具实行连锁售票，不需要盖章，更不需要先由窗口
　　　盖一个章，后到票房再盖一个章。所以，在扬州的某个窗口购
　　　买飞机票，窗口打开电脑网络，有票就卖，没票拉倒，根本不
　　　需要请示报告；在扬州买好的票，到南京机场可以直接剪票登
　　　机，根本不用重复盖章。正因为售票窗口一不要请示，二不要
　　　盖章（尤其不要独立盖章），所以售票窗口永远也不会变成独
　　　立的下一级，不会导致机构膨胀。