立法院已经启动宪政改造

再提出一点。我们并不是在真空当中讨论《宪法》的。《宪法》是在
既有的权力脉络下发展的。我们看到，现在不论我们想要怎样去沈淀
宪改的热潮或动能，立法院已经通过了《国会改革修宪案》，所以宪
改的脚步已经在启动，除非我们要重新制宪。如果不重新制宪，当立
法院通过这个案子，在未来透过准公民复决而成为《宪法》的一部分
之后，我们的《宪法》会变成什么样子，是很迫切需要我们去面对的
问题。所以，这边又回到刚才我们的讨论。现在的行政、立法关系有
什么问题？我蛮同意大家的看法。原理很清楚，基本上没什么问题，
就是倾向议会内阁制的半总统制。我敢这么说，因为当初1996年第4
次修宪的时候，我也是民进党国民大会党团的修宪幕僚。现在新的制
度因素加入了，也就是《国会改革修宪案》的变数加入了，事实上使
得我们要回到既有制度的想法变得不太可能，也不切实际。也就是
说，我们的宪改已经在另一个轨道上启动了。我看到这次第6届的立
法委员选举，因为预期下一届将改成单一选区制，所以相应的竞争策
略已经形成。大家都在寻找自己未来的利基，而且这届非要当选不
可，所以说宪改的动能已经产生了。怎样让未来的宪政制度合理运
作？这是我们迫切要去处理的问题。

我们未来急切要面对的问题有几个。第一点，《国会改革修宪案》把
国会的改选周期跟总统改选周期齐一了，都是4年。这会导致什么情
况？行政、立法关系必然会有根本上的改变。为什么？首先，我们现
在采总统直选制，各个主要政党都没有去挑战、去质疑它。总统改选
的周期跟国会改选的周期一致，我们可以想象会有什么结果：总统选
举的裙摆效应会扩大，会影响到国会的选举，再加上我们未来将采取
单一选区两票制，政党对决的态势会增强，总统作为执政党的领袖，
也是国会的实质领袖，未来必定会运用他的权力资源投入到政党对决
和国会的选举当中，更因为国会选举跟总统选举是同时进行的，台湾
的社会分歧决定了大多数的选民不会去采取分裂投票。所以国会有可
能比现在更加弱势。这是我们目前面临最迫切要解决的问题。怎样让
未来两党政治的形势形成，让国会有一个稳定的多数，然后这个稳定
多数也能够对行政部门进行合理的制衡，怎样在制度上去思考，怎样
让它合理地运转──这些乃是我们迫切要面对的问题。我们光检讨现
行制度还不够，我们还必须把《国会改革修宪案》的因素纳进来，因
为它已经在启动了。

第二点，行政部门行政决策程序的合理化，也是目前要解决的问题。
我们刚刚谈到行政跟立法关系在制度原理上没问题，但是行政决策的
本身，也有权力的竞争问题。我们现在的制度，缺乏可以让总统和行
政院进行对话或共享决策的机制，也不让国会可以充分对总统实际参
与的国家决策有所监督。现在总统是如何地作决策呢？他是透过直选
的权威和党的中央常务委员会来领导与协调的。未来总统跟国会选举
周期的齐一，不太可能出现分裂政府，人民也不可想象胜选的总统竟
然没有行政主导权。所以，我们未来的行政院长一定走向行政执行长
的角色。总统事实上就是国家的最高决策者。但如何让他权力的运作
能够透明化，却正好是我们目前制度所欠缺的。国会要监督行政，没
有办法直接针对总统决策过程进行很精密细致的监督，因为，行政院
长并不是真正决策者，这就会变成打稻草人。而且，未来这种情况会
越来越严重。所以怎样让行政决策比较透明化，我觉得是我们未来行
政制度要思考的问题。其实我要讲的是，让总统从云端走下来，让他
的决策权力能够真正在宪政制度中受到保障和制约。看到未来我们宪
政制度的走向，如果我们不能阻挡《国会改革修宪案》的通过，总统
的权力未来势必要扩张，怎样把他拉下云端，这个是未来宪改要解决
的问题。