由全国人民代表大会法律委员会、财经委员会和全国人大常务委员会
法制工作委员会举行的个人所得税法修改听证会（以下简称“听证
会”）圆满落幕。中国立法听证会制度，在制定法律的过程中发挥了
重要的作用。

听证会制度并非中国所独有。但是，中国的听证会制度在中国市场经
济发育和政治生活中发挥着独特的作用。当市场经济运行机制尚未完
全发育成熟、垄断企业或者垄断行业仍然存在的情况下，通过举行价
格听证，我们可以确保消费者的利益和国家的利益不会受到损害。当
立法机关认为需要在立法过程中广泛征求意见的时候，立法听证会制
度可以有效地征求选民的意见，增加立法的透明度，提高法律的科学
性。

但我们必须坦率地指出，听证会制度只是1种程序性安排，它不能代
替正常的民主决策体制，成为解决市场失灵的常用手段，或民主发展
的必经程序。

从个人所得税法修改听证会中所反映的情况来看，以下几点值得我们
注意：

首先，听证会充分考虑到了不同收入阶层、不同地区之间的差异，考
虑到了来自各个部门的意见，试图把社会上的各种利益诉求通过听证
会的方式充分表达出来。现在看来，正是因为过分强调利益的平衡
性，而忽视了立法决策的民主性。换句话说，听证会的举办单位面面
俱到，但所有这些努力恰恰违背了立法决策的民主精神。这些来自各
个部门、各个地区不同阶层的陈述人，反映的只是他们个人的意见。
听证会的主持人在选择陈述人的过程中，其实已经对各种意见进行了
有意筛选。这种筛选是为了保证各种意见都能在听证会中表现出来。
但是，经过听证会前的选择之后，少数服从多数的民主决策被忽视
了。如果立法机关的代表或者常委会的委员举办立法听证会只是为了
征求各方面的意见，那么，在新闻媒体发达的今天，完全可以由工作
人员事先将媒体上发表的各种观点搜集起来，提供给人大代表或者常
委会的委员们参考，根本不需要兴师动众，举行立法听证会。如果只
有平衡而没有民主，那么，立法听证会不具有实质性意义。

其次，听证会中出现了行政部门的代表，陈述个人所得税法修改意
见。这是1种极不妥当的程序安排。从具体的运作程序来看，个人所
得税法的修改，确实是由行政部门向立法机关提出有关立法建议。行
政部门具有很大的发言权。但是，不是由立法机关对草案作出说明，
而是由行政机关对法律草案作说明，这本身就是1种违背立法程序、
强化部门立法的表现。众所周知，中国现行的许多法律都带有强烈的
部门利益色彩。究其原因，就在于这些法律文本都是由行政部门起草
的。在听证会上，行政部门就个人所得税法的修改进行说明，从表面
上来看是为立法听证会竖起“靶子”，增加了立法听证会的对抗程
度。但由于这样1种听证会的安排，从根本上消解了不同选民之间的
利益博弈，让大家把注意力都集中在个人所得税法草案中行政部门所
确定的扣除额问题上，这就使得立法听证会变得不伦不类。本来，立
法听证会是为了在不同利益团体、不同阶层、不同地区之间产生不同
的意见，并且希望来自不同行业、不同阶层、不同地区的陈述人通过
相互讨论，从而产生具有建设性的意见。但是，个人所得税法修改听
证会中政府代表的出现，冲淡了主题，转移了视线，陈述人自说自
话，听证会缺乏相互讨论的环节，听证会“听而不证”，缺乏丝毫的
利益倾向。

这种刻意营造的听证会气氛，虽然有形式上的对抗，讨论问题的焦点
集中，但是缺乏最起码的立法价值，因为陈述者所表达的意见事先都
已经公开，而听证会的结果并没有产生“胜负”，甚至没有产生新的
建设性意见。这样的听证会恐怕今后连新闻价值都没有了。（有些新
闻媒体为了增加立法听证会的新闻报道价值，将陈述者的意见用百分
比的方式罗列出来，试图从中找出可能影响决策者的意见，但是这样
做本身就是在曲解陈述者的意见，肯定会产生错误的导向。）

最后，在听证会上各种观点杂陈，但是缺乏最起码的民意基础。有的
陈述人认为应该维持现有的个人所得税扣除额不变；有的则认为应该
提高个人所得税扣除额；还有人主张区别对待，根据不同地区的经济
发展情况，制定不同的标准；甚至还有人提出，将个人所得税的扣数
额决定权下放给各个地区，由各地区根据实际情况灵活调整。这些意
见在听证会上都得到了充分的反映。但是，由于人们不知道这些陈述
人到底代表多少人的意见，不知道出席听证会的人在表达这些观点的
时候，是否真正考虑到他所在地区或者所在行业的普遍情况。不少陈
述者在发言中强调，“个人表示赞同”，“我个人认为比较合理”，
这说明陈述者意识到自己的发言并没有民意基础。这种不具有民意基
础的意见是否应该影响到人大代表或者常委会委员的立法决策，是否
应该通过听证会这种方式表现出来？

在许多国家确实存在着立法机关的听证会制度。但是，这些国家的听
证会往往是邀请政府机关工作人员或者影响国家安危的重大事件的当
事人到立法机构接受议员们的质询。如果把立法听证会看作是一种征
求民意的途径，那么，我们必须考虑，在听证会之外是否还有其他更
加便捷和有效率的听取民意的渠道。立法听证会固然要听取不同选民
的意见，但是，其主要功能在于通过表达不同选民的意见，引起全社
会更广泛的讨论，从而在根本上影响决策者的意见。换句话说，如果
只是听取选民的意见，而没有看到选民意见之间的交锋，听证会上没
有充分而又热烈的讨论，或者，这种讨论本身只是不同观点的罗列，
背后没有民意的支撑，没有选民们的集体决策，那么，这样的听证会
可有可无。

简而言之，如果立法听证会强调平衡而忽视了民主，刻意营造观点对
抗的局面而不分胜负，陈述者所表达的观点缺乏民意基础，那么，这
样的立法听证会就没有完成历史的使命，其存在的价值也就十分有限
了。