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│　“……民有、民治、民享的政府永世长存。”　　　　　　　│
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│　　　　──亚伯拉罕．林肯总统：1863年《葛底斯堡演说》　│
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在为保存美国国家完整而进行的大规模内战期间，林肯总统在葛底斯
堡国家公墓落成典礼上发表了一篇献辞，他以一句铿锵有力的结束
语，给我们留下了也许是美国历史上最为家喻户晓的关于民主的定
义。他的“民有、民治、民享政府”之说，精辟地描述了民主政体
的要素，可适用于一切有志缔造民主社会的民族。

民主制度并非易事，它也许是所有政府模式当中最复杂最困难的一
种。它充满了各种较量和矛盾，必须有其成员兢兢业业的努力才能生
效。民主制度不是为效率而是为责任明晰而设计的；民主政府可能比
不上独裁政权的行动快捷，但是它一旦投入行动，这种行动可以从民
众的支持中汲取丰富的源泉。民主制度，就其美国的表现形式而论，
肯定不是一件终极成品，它在永远不断地演变。美国政府制度的外形
两个世纪以来没有多大改变；但我们只要穿过表面，就可以发现巨大
的变化。不过，大多数美国人认为──而且他们也有道理这样认为
──他们的政体所依据的原则，直接源于1787年由制宪者所首次宣示
的那些信念。

在这一批系列文章中，我们打算就其中某些原则的涵义加以阐明，略
为介绍其历史沿革，并且解释一下，这些原则具体到对于美国政体的
运作以及普遍到对于民主制度整体为何如此重要。鉴于任何一个民主
政体都会不断演进，这些文章也显示出美国政体中的一些缺陷，以及
美国如何对待这些问题。美国的模式固然在美国是成功的，但没有任
何人主张这是一切民主政体都必须遵循的模式。每一个民族都必须按
照自己本身的文化和历史来建立自己的政体。但是，我们这些文章列
举出若干必定会以这种或那种方式存在于民主制度中的根本原则。以
如何制订法律如何为例，具体方式可以千差万别，但是无论采取何种
方式，都必须依照一条原则，那就是公民应该参与这个过程，而且感
觉到自己是这些法律的主人翁。

这些根本原则是什么呢？我们列出了11条；我们认为，这些是了解民
主制度如何发展演变以及在美国如何运作的关键。

宪政制度

法律的制订必须有一定之规；制订法律和修改法律必须采用已经得到
共识的方法，某些领域──即个人权利──必须不受多数人的任意摆
布。宪法是一套法律，但它同时又远比一套法律丰富得多。它是一个
政体的建制典章，安排各个部门的权力并规定政府权力的界限。宪政
制度的一个关键特征，就是这个根本架构不能因一时多数人的意愿而
轻易被更动。要更动，就需要受治者明确无误表示同意。在美国，自
1787年以来，《宪法》只修正过27次。制宪者规定的程序使得修宪很
不容易，但又并非不可能。历次修正案大多是扩大了个人权利并消除
了基于种族与性别的分野，从而延伸了民主。这些修正案没有一次轻
而易举，但一旦通过，全都得到大多数人民的支持。

民主选举

一个政体，无论设计得多么美妙，但除非主持这个政体的官员是由公
民以有目共睹的对所有人一律公开而且公平的方式自由选出，否则，
这个政体仍不能算是民主的。选举的办法可以多种多样，但是所有民
主社会都具有相同的根本实质：凡是具备资格的公民，都有权参加投
票，个人应得到保护以免投票时受到不应有的左右，票数应得到公开
公正的点算。鉴于大规模的投票往往容易发生错误和舞弊现象，因
此，必须注意尽可能加以防止，这样，万一出现问题或是发生彼此得
票接近的情况──例如2000年的美国总统大选──人民也会理解，仍
然可以承认选举结果对他们有约束力。

联邦制、州和地方政府

美国的联邦政体是独特的，权力由国家、州和地方政府分别承担和行
使。即使这个模式不适合其它国家，也仍有可资借鉴之处。政府同人
民相隔越远，它的效率就越差，受到的信任就越低。而美国人有了州
政府和各地方政府，就能够在近距离观察自己选出的一些官员。他们
可以将政府的种种政策和方案同那些负责执行和实施的官员们直接挂
钩。而且，权力下放，就使得非法接管政府越发难以得逞。民主制度
应该下放权力与职责，这条原则在一个幅员小而且比较整齐划一的国
度可能是无足轻重的，但是在一个幅员广阔而且成分复杂的国度，却
可能是个重要的保障机制。

立法

按照历史记载，人类正式制订法律已有5千年之久，但是，不同的社
会规范自己如何生活的方法却是千差万别，有的是由神王颁布敕令，
有的则是在村落集会上实行多数表决。在美国，法律是分多层次制订
的，从地方的城镇委员会起，上至州议会，最终至美国国会。但是，
在所有这些层次，都有公民直接或间接的广泛投入。各立法机构都认
识到自己要对选民负责，如果立法不符合人民的最大利益，立法机构
成员在下次选举中就面临败北。民主立法的关键，并不在于其使用的
机制或论坛，而是在于那种要对公民交代的责任感以及认识民意的必
要性。

司法独立

亚历山大．汉密尔顿（Alexander Hamilton）曾在1788～89年的《联
邦主义者文集》（The Federalist）中指出，法院既不掌握刀把，又
不掌握钱财，本来是政体中“危险性最小”的一个分支。然而法院在
民主制度中可以具有强大力量，而且在许多方面，法院是用以解释和
落实《宪法》约束力的机制。在美国，法院可以判定国会和州议会通
过的法案同《宪法》相抵触因而宣布其无效，也可以因与此类似的理
由禁止总统的作为。在美国，个人权利最有力的卫士就是法院体系；
其所以能如此，是因为大多数法官是终身任职的，可以不受政治干
扰，一心一意处理法案。尽管并非所有宪法法院都要一样，但必须有
一个机构拥有权威足以确定《宪法》到底是如何规定的以及政府各分
支是否越权。

总统权力

凡是现代社会，都必须有一个能够将各项施政职责付诸实施的行政首
脑──从管理工作项目到指挥武装部队到战时保家卫国。但是，在授
予行政官履行职责的充分权力的同时，也必须限制他的权力，以防独
裁；这二者之间界线微妙，但必须划清。在美国，《宪法》对总统的
权力范围规定了明确界限；虽然美国总统属于世界上权力最大的职务
之一，但这个职务的力量来自受治者的赞同，也来自总统同政府其它
分支进行良好合作的能力。在这里，可以又一次看到，关键并不在于
行政首脑职务如何具体安排，而是在于像“分权制”这样的原则对
总统职务施加何种约束。在民主制度下，当总统的，进行治理时必须
依靠他或她自己的政治技巧，建立起一个同立法系统，尤其是同人民
合作的框架。与此同时，公民必须感到放心，知道《宪法》的约束能
保证总统或总理永远是人民的仆人而非主人。

自由媒体的作用

同公众的知情权紧密关联的是自由媒体──即报纸、广播和电视网，
它们能调查和报导政府的运作情况，而不必害怕受到起诉。英国普通
法曾规定，对国王提出任何批评（类推包括对整个政府提出任何批
评），都构成煽动诽谤罪。美国则终于废除了这项罪名，并创造出一
个新闻理论取而代之，这个理论对于民主制度大有裨益。在一个复杂
的国家里，一个公民个人很可能无法丢下工作去旁听审判，或到立法
机构去旁听辩论，或是去研究政府的某项事务进行得如何。但是可以
由新闻界来替公民代劳，通过报章杂志与广播电视将新闻界的所见所
闻加以报导，让公民按照所知信息而采取行动。在民主制度下，人民
依靠新闻界来查出腐败行为，揭露司法的失职现象或是某一政府机构
办事的低效无能。任何国家，如果没有自由的新闻事业，这个国家就
不可能是自由的，而任何独裁制度都有一个标志，那就是新闻界鸦雀
无声。

利益集团的作用

在18世纪，而且实际上直到19世纪相当一段时间，立法基本上是选民
同他们选进国会或州和地方政府的代表们之间的对话。由于当时人口
较少，政府的施政项目较为有限，而且沟通较为简便，公民就没有必
要成立中介组织来协助他们转达的自己的主张。但是到了20世纪，社
会变得更为复杂，政府的作用扩大，选民要对许多事项说出自己的主
张。公民为了在一些具体事项上发出自己的声音而成立游说团体，即
倡导某种公共利益或私人利益的团体，以及一些专门关注特定事项的
非政府组织。对于美国民主制度的这个现象，国内也有过不少非议，
有些人指出，一些掌握大量钱财的利益集团能够比另一些财力较薄弱
的利益集团更有效地传递自己的声音。这种非议有一定的道理，但
是，事实在于：有数以百计的这样的团体在协助公众和立法议员了解
各种具体问题，这样一来也就帮助了许多资财平平的公民个人能够在
一个复杂的时代让议员了解到自己的看法。随着我们进入了互联网时
代，各种声音会更多，而这些非政府组织对于公民们所关心的事宜，
将会起有效的提炼与聚焦的作用。

公众的知情权

在本世纪以前，人们如果想知道他们的政府行事如何，通常只消前往
市政厅或是集市广场去聆听讨论和辩论便足以。但是今天我们面对的
是庞大复杂的政府机关，是往往厚达好几百页的规章法令，立法程序
尽管要向人民交代负责，但仍然过于含混复杂，令得多数人难以明白
究竟。在民主制度下，施政应该尽可能透明，也就是说，政府的审议
和决策，都应该公之于众，接受检查。显然，不是所有政府行动都应
该公开，但是公民有权利知道，他们所缴纳的税款是如何开支的，司
法部门是否有效率和效力，他们所选出的代表是否办事负责。如何提
供这些信息，各个政体的做法有所不同，但是，任何民主政体，都不
可能以封闭式运作。

保护少数权利

如果我们所说的“民主”是指多数的统治，那么，民主制度最大的问
题之一，就是如何对待少数。我们所说的“少数”，并不是指那些对
获胜的党投过反对票的人们，而是指由于种族、宗教或民族原因而同
大多数有无法消除的差异的人们。在美国，种族问题一直是个大问
题；为了解放黑奴，曾进行过一场流血的内战，其后又过了一个世
纪，有色人种才能够自由地行使自己的宪法权利。今天美国仍在努力
解决种族平等问题。但这是民主制度的演变进化本性的一部分，这个
制度致力于有更广泛的包容性，要让那些同多数人不同的人们不但得
到保护免遭迫害，而且还享有作为全权平等公民的参与机会。有些国
家以血腥恐怖的方式对待少数，事例不胜枚举，纳粹对犹太人的大屠
杀，只不过是其中最为活生生的代表。然而，任何社会，如果一贯将
特定的人群排斥在法律的全面保护之外，这个社会就不能称其为民主
社会。

军队受文职管辖

在古代，一个领袖的首要职责，是率领社会的军事力量保卫国家或是
征服他国。一个将领战功彪炳，他的威望就十之八九会使他设法利用
武力来把持政府；掌握了军权的人，可以易如反掌地把别人统统赶下
台。在当代，一名上校或是一名将军用军力发动政变推翻文职政府的
例子屡见不鲜。在民主制度下，军队不但必须处于文职当局的切实统
辖下，而且还必须有一种强调军人是社会公仆而非社会统治者的意
识。这一点在有公民军队的环境中比较容易做到──所谓公民军队指
的是，军官来源于社会各界，服役期满又返回到平民生活中。但是，
原则仍然不变：军队永远必须处于从属地位；它的使命是保卫民主制
度，而不是实行统治。

从这些文章中，我们可以推理出几条贯穿性的原则。第一条，也是最
重要的一条是，民主制度下一切权力的根本来源是人民。美国《宪
法》开宗明义毅然决然地宣布了这一点：“我们，合众国人民……兹
制订并确立本《宪法》。”政府的一切权力必须来自人民，而且必须
被人民认可为合法。认可手段可以有很多种，包括立法程序以及自由
公平选举。

第二条总体原则是必须分权，以免政府的任何一个部分权力大到可以
违背民意的程度。虽然总统一向被视为美国政府中权力最大的职务，
但是《宪法》对这些权力是施加限制的，要求行政首脑行事时必须同
其它部门以及同选民群体保持协调。虽然军队受文职管辖的做法骤然
看来似乎使得总统手中掌握了很大的权力，但是，民主社会的军队特
性阻碍滥用这一权力。何况还有法院，不但对行政部门施加制约，而
且对立法部门也同样施加制约。在民主制度下，政府必须有制衡，各
分支都必须珍惜制衡的智慧和必要性。

第三，个人和少数的权利必须得到尊重，多数不得使用自己的权力去
剥夺任何人的基本自由。在民主制度下，这一点往往难以做到，尤其
是每当人群成分复杂，对一些要害问题意见纷纭之时，就更为困难。
但是，一旦政府剥夺了某一群人的权利，那么，全体人民的权利也就
陷入了危险。

这几条原则贯穿了《论民主文集》中的每一篇文章，而每篇文章的主
题，又都在充实这些基本原则。通过自由公平的选举，通过法律的制
订，通过能够审视政府运作的新闻事业，以及通过能够了解政府所作
所为的知情权，人民的意愿得到了保证。这些意愿，通过各个利益集
团而得到表现，尽管表现力的强弱略有不均。在美国，分权是《宪
法》明文规定的，而《宪法》是一部美国人民几乎奉若神明的建制典
章。人民的意愿，也表现为对政府的制约，表现为军队受文职管辖，
表现为联邦制。少数的权利，通过多种途径得到保障，其中最重要的
就是司法独立。

但是，这些原则能不能转换到别的文化里去呢？对此并没有简单的答
案，因为任何政府制度是否成功，要取决于许许多多相互交错的因
素。在美国历史上的殖民地时期，伦敦的帝国政府对鞭长莫及的美洲
各个殖民地无法实行严密的控制，因而权力移到了当地的各个立法机
构。随后又产生了一个《宪法》中所体现的联邦制度，反映出美国人
民独特的历史处境。由于认为英国国王滥用权力，因此对行政权力给
予限制；由于有了民间武装的经验，则为军队受文职管辖奠定了基
础。

个人权利来之比较不易，但是，随着民主制度在美国演变发展，人民
的权利从有产的白人男子扩大到包括一切种族、肤色和信仰的男男女
女。多样化原先被看作是政府所面临的一道难题，结果却成了民主制
度的一个强大力量。在幅员广阔的民主国家，有许许多多不同的民
族、宗教和文化，如果硬要推行整齐划一的生活方式，那就非一败涂
地不可。美国人民不但不反对多样化，而且把它当作自己民主信念的
一块基石。

其它国家在进行民主实验时──民主永远是一种实验，将需要研究怎
样才能将这些文章中所阐述的那些特征在自己本国的文化中最完美地
建立起来并保持下去。不存在什么独一无二的道路；借用诗人华尔
特．惠特曼（Walt Whitman）的话说，民主就是众多，常常自相矛
盾。不过，我们只要着眼于那些不变的根本原则，即根本权力在民、
政府权力必须受制约、个人权利必须受保护，那么，可以有很多达到
目标的途径。

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作者介绍：

本系列编辑梅尔文．乌罗夫斯基（Melvin I. Urofsky）是弗吉尼亚
州大学历史与公共政策学教授，曾撰写编辑过40多本书。他的最新作
品是《沃伦法院》（2001年）以及同保罗．芬刻尔曼合著的《一次自
由的进军：美国宪法史》（第2版，2001年）。

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│　“在有政府的环境中，人的自由的含义是，生活中有稳定　　│
│　的、适于社会所有成员的法律可依，且法律是由该社会确立　│
│　的立法权力机构所制订。”　　　　　　　　　　　　　　　│
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│　　　　　　　──约翰．洛克：《政府论（下集）第四章》　│
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宪政，或者说法治，意味着国家领导人和政府机构的权力是有限的，
并且这些限制可以通过成文的程序得到实施。作为一套政治或法律思
想，宪政指的是，政府既为社会全体谋利益，也维护个人的权利。

根植于自由政治思想的立宪政府最早起源于西欧和美国，目的是捍卫
个人的生命和财产权、捍卫宗教和言论自由。为了保障这些权利，制
宪者强调对政府每个分支进行制约、在法律面前人人平等、公正不倚
的法庭、以及政教分离。这一思想传统的代表人物包括诗人约翰．弥
尔顿（John Milton）、法学家爱德华．柯克（Edward Coke）和威
廉．布莱克斯通（Wiliam Blackstone）、政治家托马斯．杰斐逊
（Thomas Jefferson）和詹姆斯．麦迪逊（James Madison）、哲学
家托马斯．霍布斯（Thomas Hobbes）、约翰．洛克（John
 Locke）、亚当．史密斯（Adam Smith）、孟德斯鸠（Baron de 
 Montesquieu）约翰．斯图尔特．穆勒（John Stuart Mill）和艾赛
 亚．伯林（Isaiah Berlin）。 

21世纪的宪政问题很可能产生于看起来是民主制的政府。“非自由民
主政体”（illiberal democracies）是现代历史的一个现象，这种
政体之所以能获得合法性从而有势力，是因为这些政权似乎还算民
主。非自由民主政体──也就是不具有宪法保护的自由的名义民主政
体──不仅是不完整的民主，而且是危险的，因为伴随它而产生的是
侵蚀自由，滥用权力，民族分裂，乃至战争。民主在世界上的传播并
不总是伴随相应的宪法对自由的保护。不少民主当选的领导人利用他
们的权力来为限制自由寻找根据。富有活力的政治自由传统并不仅限
于自由公正的选举，或扩大政治表达机会。自由的民主还提供了政体
分权的法律基础，从而捍卫言论、集会、信仰和财产权等基本自由。

宪政：历史基础

现代自由政治理论在建立立宪政府的斗争中得到实际表述。自由主义
的最早、很可能是最伟大的胜利是在英格兰。曾经在16世纪支持都铎
王朝的新兴商人阶层领导了17世纪的革命，成功地建立了议会、最终
是议会下院的最高权力。现代宪政最突出的特点并不在于国王必须服
从法律（虽然这一观念是所有宪政的重要特征）；国王必须服从法律
的观念在中世纪就已经形成。现代宪政的突出特点在于建立有效的实
施法治的政治机制。现代宪政产生于一个政治前提，那就是，代议制
政府有赖于公民的赞同。

另外，现代立宪政府是和经济与钱袋的力量密切相联的，宗旨是，政
府用的是纳税人的钱，因而纳税人必须在政府中有代言人。一方提供
财力，另一方解决不满，这种相辅相成的原则是现代立宪政府的关
键。国王封建制税收的减少、代议制体制以及民族团结的增强，而不
是对国王和宫廷的象征性效忠，都促使真正有效地限制了王权。

但是，正如我们从1689年英国《权利法案》（English Bill of 
Rights）的条款中可以看到的那样，英国革命为之而战的并不仅仅是
保护狭义上的财产权，而是要建立起自由人士所认为的为人类尊严和
道德境界所必不可少的自由权。英国的《权利法案》中所列举的“人
的权利”逐渐弘扬到英国之外，特别是反映在1776年的美国《独立宣
言》（American Declaration of Independence）中以及1789年法国
的《人权和公民权利宣言》（French Declaration of the Rights 
of Man）。18世纪，美国和法国建立了立宪政府，19世纪，这一趋势
成功地在不同程度上扩展到了德国、意大利和西方世界的其它国家。

宪政与美国国父的精神遗产

美国社会的宪法秩序建立在自由和有理性的男女公民的共识之上。这
是以“社会契约”（scoial contract）为象征所表达的一种为一定
的目的而建立起来的信任。“社会契约”理论的最盛行时期是17和18
世纪的欧洲，其代表人物是英国哲学家托马斯．霍布斯和约翰．洛
克，法国哲学家让-雅克．卢梭（Jean-Jacques Rousseau）。这些思
想家们认为，出于个人的自我利益和理性，个人对社会应该负有政治
义务。他们认识到使个人既享有权利也承担义务的文明社会的长处，
也认识到假想中完全没有政府权威的“自然状态”的缺陷。“社会契
约”的思想反映了一种基本意识，那就是，如果要让一个自由政府得
以存在，如果要确保人类不沦为狂热激情的牺牲品──激情统治所带
来的是混乱、暴政、反理性秩序的叛逆，就绝不能仅靠建立政府，而
是必须建立起一个有活力的社会。约翰．杰伊（John Jay）在《联邦
主义者文集》第2篇（Federalist No.2）中指出，如果要政府具备起
码的权力来保障社会的共同利益，个人就要把某些自然权利让予社
会。其结果是，公民作为立宪民主的参与人，肩负着服从法律和在公
共事务上服从社会决定的责任，即使在自己有截然不同意见的情况
下。亚里士多德和斯宾诺莎都认为，不管是虚无主义恶徒或无政府主
义者这样的“野蛮人”（“beast-man”），还是一手操纵法律、会
成为独裁者的“神人”（“god-man”），都必须得到控制或者从社
会中清除出去。霍布斯、洛克以及美国开国前辈也都这样认为。这是
文明社会的基本前提，少之，文明社会无法存在。立宪政府的法律和
政策不仅在范围上有限度，不仅需要基于共同意愿，而且还必须为社
会整体、为社会中的每个人谋福利。

纵观美国历史，从1776年的《独立宣言》、1781年的《邦联条例》
（Articles of Confederation），1783年美国独立战争结束、1787
年制定《宪法》（Constitution），一直到1791年通过《权利法案》
（Bill of Rights），不管是革命先驱还是《宪法》制定人，都继承
了上述思想。美国为自由和宪政而进行的斗争体现在下列几个主题
中。

人民主权

“我们人民……制定这一《宪法》。”美国《宪法》“前言”
（Preamble to the Constitution）中所包含的这句话表达了人民主
权（popular sovereignty）、或曰民治的思想。《宪法》起草人撰
写了这样一份治国大纲，并交给人民批准。他们的主导思想是，终极
政治权力既不在政府手里，也不在任何一位政府官员手里，而是在人
民手中。“我们人民”拥有我们的政府，不过，在我们这样一个代表
制的民主体制中，我们把日常行政权交给一个由民选代表组成的机
构。但是，这样做绝不会以任何方式损害或者减少人民的最高权利和
责任。政府的合理性依赖于被管理的人，他们保持着不可剥夺的和平
更换政府或修改《宪法》的权利。

法治

但是宪法理论认为，政府必须做到公正与合理，这不仅是出于多数人
的意愿，而且也符合更超然的规律，即《独立宣言》所指的“自然法
则与造物之神”（“Laws of Nature and of Nature's God”）。
1766年英国议会颁布的《公告》（Declaratory Act），声明对美国
殖民地拥有主权，“在任何一切事务上”都对殖民地具有约束力。这
个《公告》生动反映出法治（rule of law）与法制（rule by law）
的差异。法治意味着仰仗更高层次的──超然和为人类所共同理解的
──法则与正义，而不是仅仅局限于人为的或由当代政治家施行的法
律。美国的立国前辈相信，法治是美国社会秩序和基本公民自由的命
脉。法治的含义在于，如果人与人之间的关系以及人与国家之间的关
系受到一套相对公正的法律的制约，而不是由一批人的意志左右，那
么，受专制和独裁统治之害的机会就要小得多。值得注意的是，法治
所包含的政治义务并不只适用于臣民或者公民的权利和自由，而且也
适用于君主和当权者。通过既不让个人也不让国家凌驾于最高法律之
上，制宪者给个人权利和自由建立了一层保护。

权力分离以及制约平衡体制

一个国家只能通过人来治理，如何建立一个法治政府而不是人治政
府，是美国国父必须回答的问题。毕竟，这些领导人是一批政治现实
主义者，力图把宪政精神融于他们所在的时代和环境。詹姆斯．麦迪
逊在《联邦主义者文集》第51篇（Federalist No.51）中也许最好地
表达了这一理念与实际运作的矛盾。麦迪逊宣称，野心必须用野心来
抵消。人的利益必须牢牢地和他所在之地的宪法权利交织在一起。只
要对人性稍有了解就知道，“这一机制为控制政府滥用权力所必
需。”如果天下男女犹如天使一般，那么，既不需要从内、也不需要
从外对政府进行制约。但是麦迪逊是一个现实的人。用他的话说，宪
政意味着一个方针：“通过反对派和有相反利益的人来显示良好动机
下的缺陷。”一个对人有着谨慎的尊重的宪法架构，必须使政府能够
控制由其管辖的人。但是同样重要的是，要在政府内部建立谨慎的制
约平衡机制。

通过把政府的职能分散在三个独立的分支中，制宪人确保立法、行政
和司法这三种政府的主要权能不会被任何一个分支所垄断。把政府权
威分配在三个互不相干的分支中，也防止联邦政府过于强大以至使州
政府变得无能为力。制宪人有意使政府的权力和责任重叠。例子之一
是，国会虽具有制订法律的权力，但这一权力可以通过总统享有的否
决权得到制约。反过来，总统的否决又可以被国会两院三分之二的多
数票推翻。总统是军队的总司令，但只有国会才有权组成和补给军
队，也只有国会才能正式宣战。总统有权任命所有联邦法官、驻外大
使和其他政府高层官员，但所有任命必须得到参议院的审查和批准。
任何法律都必须在国会参众两院获得通过才能生效。

最高法院具有判断立法和行政分支的行为是否违宪的终审权力。1803
年的马伯里诉麦迪逊案，奠定了美国联邦司法部门的司法审查权。司
法审查权并非来自于《宪法》的明文规定，《宪法》中没有明确提到
这一权力，而是来自于一系列法庭案件，最早可以追溯到18世纪末。
这些案件的共同点是──至少就司法权威的观念伦理根据而言，它们
反映了司法审查与超然法则之间的联系。当年的美国人也一定会赞成
这一古老的学说，即如果成文法、或者说人为制订的法律与自然法则
相违背，那么，人为的法律就不再是法律，而是对法律的曲解。詹姆
斯．奥蒂斯（James Otis）在1764年的《伸张和得到证明的英国殖民
地权利》（Rights of British Colonies Asserted and Proved）中
道出了这一思想。他写道：

“自然法则不是人造出来的，也不是人能够修改或者改变的。人要么
履行和维护这一法律，要么违背或打破这一法律。但这后一种行为从
来都不是没有惩罚的，惩罚甚至就显现在此生中──如果惩罚意味着
一个人感觉到自己的堕落，看到自己由于愚蠢和邪恶而从正派人堕落
为卑贱之徒，或者看到自己从国家的朋友、也许是先父变成贪婪的虎
豹的话。”

邦联制

美国的奠基人还决定，权力也必须在不同级别的政府，即国家政府和
州政府之间得到划分。由于1781年到1787年间的《邦联条例》没有能
够为美国殖民地创立一个可行政府，因此出席1787年在费城举行的宪
法会议的代表给予中央政府更大的权力。《邦联条例》在美国独立战
争时期由大陆会议初建的政府和美国《宪法》1787年创立的政府之
间，发挥了一种桥梁作用。殖民地人民对在英国中央政府专横统治下
的经历记忆犹新，因此，《邦联条例》的起草人有意要建立一个由拥
有主权的州组成的“邦联”（“confederation”）。但是《邦联条
例》没有给予国会向各州征募资金或军队的权力，政府的效力到1786
年便已经瓦解。

根据美国《宪法》，邦联制将让位于联邦制，在联邦制下，权力将由
国家政府和多个州政府分享。国家政府在一定的领域将拥有至高权
力，但是州政府将不是从属中央政府的下级行政单位。州的权利通过
几种方式受到保护。首先，《宪法第十修正案》明确规定，一些领域
的活动由州政府自行处理。例如，州政府基本上自行制订本州的预
算，负责制订和实施许多对本州居民有影响的领域中的法律。第二，
每个州在美国参议院的代表性受到保障：每个州不管面积大小，都有
两位参议员。第三，负责正式选举美国总统的选举团（Electoral 
College）由州选举出来的选举人组成，每个州至少有3名选举人。
第四，修宪程序本身也反映了州的利益，因为要对《宪法》进行任何
修改，必须获得四分之三州议会的同意以及国会两院三分之二多数票
的赞同。这些保护措施包含在《宪法》内，防止大州左右小州。在对
制约平衡体制的全面设计中，州政府与国家政府分享权力是其中又一
种结构性的制约。

争取个人权利的斗争

美国《宪法》前言展望了一种新的、基于如下原则的美国政治秩序：
建立一个更完美的联邦，提供共同防御，建立司法公正，保障当代人
和子孙后代的自由福祉。在甚至更早的时候，《独立宣言》就已经提
到了作为人，人人生来具有的“不可剥夺”的、任何政府都不能取消
的权利。但是不论过去和现在，不同党派对如何保障公正和自由的福
祉，一直存在着尖锐分歧。最初起草并交给各州批准的美国《宪法》
没有包含任何关于个人权利的条文。对这一异常现象的一种解释是，
《宪法》起草人认为，鉴于新建国家政府的权力已经如此严格地受到
限制，并不需要对个人权利作额外保护。此外，其他联邦主义人士指
出，列举额外的权利会带来额外的不利，也就是说，一些根本的、然
而没有被具体指出的权利，将很容易受到政府的侵犯。

虽然反联邦制的人在1787年起草《宪法》的斗争中失败，但是他们还
是迫使对手做出了一些让步。由于担心新的国家政府权力过大，他们
要求《宪法》明文写清楚对个人权利的一系列保护条款。他们还在一
些州议会取得了联邦党派领袖的承诺，赞成对《宪法》进行适当的修
正。一些州要求确保通过一个权利法案，否则他们将不批准《宪法》
联邦主义人士兑现了他们的诺言。1789年，美国第一届国会通过了
《宪法》的头十个修正案。到1791年，由这十个修正案组成的《权利
法案》获得了必需数量的州的批准。此外，联邦主义人士本来担心，
专门提出保护某种权利会危及到对其它没有被专门提到的权利的保
护，但是由于第九修正案明确了对《宪法》中未予具体描述的基本权
利的保护，这一顾虑得以被打消。

《权利法案》限制政府对言论自由、新闻自由、集会自由和宗教自由
等个人自由的侵犯。《权利法案》还禁止国会就“建立”任何正式宗
教而立法，也就是说，不许使任何一种宗教具有优于其它宗教的地
位。《权利法案》有将近三分之二的内容旨在保护被怀疑或者被指控
犯罪的人的权利。这些权利包括：正当法律程序、公正审判、有权不
提供对自己不利的证言和供词，有权不受残酷和非常的惩罚，不可因
为同一罪行而两次被告。《权利法案》最初通过的时候，只适用于国
家政府的行为。

限制州政府侵犯公民自由权是宪法《第十三条修正案》（1865年）、
《第十四条修正案》（1868年）和《第十五条修正案》（1870年）的
主要内容，这些法案也被称为《重建法案》（Reconstruction 
Amendments）；它们在美国内战后获得通过，旨在消除奴隶制。过去
100年期间，《宪法》前10条修正案所规定的自由权都被纳入第14条
修正案，确保没有任何一个州可以剥夺其公民正当法律程序或受法律
平等保护的权利。自20年代以来，《宪法》前10条修正案尤其在解决
公共政策的难题上扮演了越来越活跃和重要的作用，这些问题涉及从
学校祈祷、检查吸毒的硬性规定是否合乎《宪法》，到生育控制和死
刑等等。“公正”、“自由权”这些根本原则以及“正当程序”和
“受法律同等保护”等宪法原则被一代又一代人赋予新的意义。这些
常常是通过抗议运动和非暴力反抗而取得的进步，反映了过去200年
来人性感悟程度与社会道德的变化。

《权利法案》确立了某些不能被大多数人左右的自由权，它所基于的
理念是，剥夺公民的基本权利将削弱他们的公民地位，实际上也就是
他们的人格。《权利法案》和《宪法》所保证的一系列的广泛权利形
成了自由政府的内涵。公民权利可以直接来自于自然权利，也可以非
直接地来自一个建立在由宪法、习惯法先例以及成文法形成的共识基
础上的社会所做出的政治安排。麦迪逊及其同事在宪法会议和第一届
国会上的成功体现在，他们创建了一套自我调整的程序和结构，使之
能够合法保护权利，并且建立起在美国实践的标准。

宪政、自由和新世界秩序

冷战的结束以及苏联和其东欧共产主义同盟国的崩溃，带来了人们对
自由民主思想和立宪政府的胜利感和对其前景的乐观。2000年12月，
在世界范围促进民主的非营利组织“自由之家”（Freedom House）
公布了一个大型研究报告，详细罗列当今世界上191个国家政治权利
和公民自由权的现状。这一题为《2000～2001年世界自由状况》
（Freedom in the World 2000-2001）的研究显示，10年以来朝更加
自由的方向日益积极发展的趋势，在2000年里得到继续。根据这个组
织的年度调查，86个国家、25亿人口（也就是40.7%的世界人口）被
列为有“自由”。这是该调查有史以来最高的比例。这些国家的居民
享受广泛的权利。59个国家、14亿人口（占世界人口的23.8%）被认
为“部分自由”。政治权利和公民自由在这些国家比较有限，这些国
家的特点常常是腐败、由执政党控制，在一些国家还存在种族或者宗
教冲突。调查认为，47个国家、22亿人口（占世界人口的35.5%）属
于“不自由”类型。这些国家的人没有基本的政治权利和公民自由。

“自由之家”的调查更加深了一个普遍的信念，那就是，除了民主政
体外，再没有其它更可取的选择；民主已经成为现代化的固定支柱。
但是，后冷战成就中的另一特征，却给决策人和政治思想家带来了更
大的挑战和困难。民主当选的政府──往往是通过公民投票而连任或
者得到肯定的政府，经常无视宪法对他们的权力限制，剥夺其公民的
基本权利和基本自由。从世界许多地区，我们看到了国际生活中出现
的这一令人不安的现象，即：没有自由的民主。

这一现象的核心在于民主与立宪政府的差异。这个问题一直很难被意
识到，因为在西方，至少一个世纪以来，民主恰好与自由民主并行。
但是从理论上来说，与宪政自由主义相关的一系列自由权与民主并不
是一回事。从柏拉图和亚里士多德时代起，民主一直意味着人民主
事。不同的学者，从亚历克西．德-托克维尔（Alexis de 
Tocqueville）到约瑟夫．熊彼得（Joseph Schumpeter），到罗伯特
．达尔（Robert Dahl），都对民主是选择政府程序的这一观点做过
表述。政治学家塞缪尔．亨廷顿（Samuel Huntington）解释了为什
么会有这种现象：开放、自由和公正的选举是民主的本质，是民主必
须具备的条件。但是，选举所产生的政府有可能是低效、腐败、没有
远见、不负责任的政府，受特别利益集团的支配，无法采纳为公众谋
利的政策。这样的政府虽然不是人们想要的政府，但是却不是非民主
的政府。民主是一项社会美德，但是却不是唯一的社会美德，要理解
民主和其它社会美德与缺陷的关系，就要把民主和其它政治体制的特
点区分开来。选举和民众参与并不总是能确保产生一个自由的立宪政
府。人们对多党制选举在整个南欧和中欧地区、亚洲、非洲和拉丁美
洲的迅速传播越来越感到不安，其原因恐怕就是因为选举后出现的现
象。一些很受民众欢迎的当选领导人逾越议会，依靠颁布总统令执
政，破坏了宪政的基本运作。

没有自由的民主自然也有各种各样。有的程度较轻，有的则接近于暴
政。在拉丁美洲，许多民主政体经历了过去10年恶劣的经济状况，仍
然生存下来，没有受到来自军方或反政体的政党的明显挑战。但是这
些民主政体中的大多数还有待巩固。一些国家在正式的民主结构相当
虚弱的情况下坚持了下来。但是，没有宪政自由作后盾，民主就不能
得到完整的巩固。除了赞同权力竞争的原则，还必须对权力的使用给
予根本和自行的限制。过于强调纯粹的民主、把它作为对自由的终极
检验会带来一个结果，那就是，不去努力为这些过渡中的国家建立富
有远见的宪法。然而，要做到这一点靠的不只是经常举行选举，或写
下一串权利；必须建立一个不会践踏这些权利的体制。立宪政府着眼
的不仅仅是选择政府的程序，而且是建立起多项不受大众激情左右的
审议机制，从而捍卫个人自由和法治。这就要求精英阶层共同努力，
调动宪法的协调机制，利用相应的政治建制，常常也通过精英阶层之
间做出协议和安排，也就是，政府通过在主要政治党派和利益集团之
间建立联盟来维持稳定。其目标是，无论哪个政党或者哪个派系掌控
国家，国家权力都得到限制。在20世纪开始的时候，伍德罗．威尔逊
（Woodrow Wilson）提出，要让世界安全以便发展民主。21世纪的挑
战或许是，要让民主稳健以使其发展到全世界。

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相关读物：

Harold J. Berman, Law and Revolution: The Formation of the 
Western Legal Tradition （Harvard University Press, 1983） 

Edward D. Corwin, The “Higher Law” Background of American 
Constitutional Law （Cornell University Press, 1990） 

Larry Diamond, Developing Democracy, Toward Consolidation 
（Johns Hopkins Press, 1999） Samuel Huntington, The Third 
Wave: Democratization In The Late Twentieth Century 
（University of Oklahoma Press, 1993） 

Harbison Belz Kelly, et al., eds., The American 
Constitution: Its Origins and Developments （7th ed., W. W. 
Norton, 1997） 

Theodore Lowi and Benjamin Ginsberg, American Government 
（6th ed., W. W. Norton, 2000） 

Charles H. McIlwain, The Growth of Political Thought in the 
West （Macmillan, 1932） Ellis Sandoz, A Government Of 
Laws: Political Theory, Religion, and the American Founding 
（Louisiana State University Press, 1990） 

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作者介绍：

格雷格．罗素（Greg Russell）是奥克拉荷马大学诺曼分校副教授，
政治学系研究生部主任。他的著述有：《汉斯．Ｊ．莫根陶与美国的
治国伦理》、《约翰．昆西．亚当斯和外交的公共美德》以及《调和
内在之权利与外在之不当：武器和思想在战争中的力量》。他还在政
治哲学、美国外交史以及国际关系领域发表过文章。罗素目前正在完
成一部有关西奥多．罗斯福总统治国方略的书稿。

┌────────────────────────────┐
│　“每一政治宪法的目的都在于……首先确立执政者，即具有　│
│　洞察时务的最高智慧和追求社会公共目标的最佳品德的　　　│
│　人。”　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　──詹姆斯．麦迪逊：《联邦主义者文集》第57篇　│
└────────────────────────────┘

1776年的《独立宣言》（Declaration of Independence）指出，
“政府──的正当权力来自被管理者的共同意愿”，这句话道出了民
主理论的核心。87年后，当美国由于11个州拒绝接受1860年的选举而
爆发内战时，林肯总统重申了共同意愿的原则，也就是“民有、民
治、民享的政府”。不管用什么字眼表达，这一立国原则都要求有一
个选举体制，即詹姆斯．麦迪逊（James Madison）1788年在《联邦
主义者文集》第51篇（Federalist No.51）中所说的作为“以人民作
为对政府的首要控制力”的原则。

选举通过以和平方式确定当权人并使其具有决策合法性，得以解决任
何政治体系所面对的一些关键问题；如果一种选举制度的特征有助于
人们普遍认识到选举的自由公正性，那么这些目标就更容易达到。促
使人们认识到选举的公正自由性的因素包括：普及性而不是排斥性的
选举权资格和投票机会；选票份量同等而不是力量有别；选举结果根
据预先建立的规则确定，投票和计票中的舞弊欺骗被压缩到最低程
度。这些自由公正选举的标准在美国政治历史上并非一成未变；其变
化过程反映了每一代人在努力理解参政群体的性质、合法异见自由
度、代议、选举结构与行政管理等问题时的经历。

谁可以参加选举

《宪法》第一条第二节规定，人们只要有投票选举“州议会人数最多
一院”的资格，就有资格投票选举美国众议院的一名成员。《宪法》
除了为国家职位确立一定的资格条件外，让每个州自行规定选民资
格。根据几个州的法律，这意味着选举权在一开始的时候，只限于拥
有一定数额的财产或纳一定数额的税金的白人成年男子。到1830年，
财产限制基本上被取消，男性白人都获得了选举权。

在美国内战前，黑人一般不能投票，即使在禁止奴隶制的州也是如
此。1865年内战结束时，《宪法》的3个修正案预示了美国参政群
体、也就是谁有权投票和参选权的观念的重大变化。1865年通过的宪
法《第十三条修正案》废除了奴隶制。1868年通过的宪法《第十四条
修正案》宣布，“所有在合众国出生或归化于合众国并受合众国管辖
的人，都是国家公民以及其所居住州的公民”，首次为国家与州公民
提供了一个宪法定义。这一修正案还确定，“任何一州都不能拒绝给
予其管辖内的任何人平等的法律保护。”1870年通过的宪法《第十五
条修正案》取消将种族作为衡量投票资格的标准，但是这一诺言历经
几十年未能兑现。

实际上，一些州自行采用了一些方式来回避《宪法》要求。其中一个
被称为“祖父条款”的规定直到1915年才被最高法院取缔。根据这条
规定，凡是1866年1月或者之前投过票的人以及他们的直系后代可以
不参加投票资格文化测验。这一规定基本上使得每个黑人都必须参加
当地举行的可能难以通过的文化测验。比“祖父条款”沿袭更长的是
白人初选。初选是一个政党内部选举该党候选人的选举，即由选举团
而不是仅仅由政党领导人选择候选人，20世纪初，美国许多地区都实
行这样的初选，以使政党民主化。在由一党占支配地位的州，如在民
主党为主的南方州，初选实际上就成了正式的选举，因为在真正的大
选中，共和党人的反对势力充其量只能是象征性的，或者根本不存
在。所以，虽然黑人在大选中可以投票，但是一些州禁止他们在初选
中投票，消除了他们对当地或者州选举的影响力。直到1944年，最高
法院才明确规定，宪法《第十五条修正案》所保证的投票权既适用于
大选，也适用于初选。

即使如此，在上世纪进入60年代之际，在南方，每4个黑人合格选民
中只有1人登记，而选举时黑人实际的投票率还要大大低于这个比
例。但是60年代中两条战线上的行动导致这种情形在10年内出现重大
变化，使黑人的投票率达到与白人投票率旗鼓相当的程度。首先是成
功地取消了有碍穷人、特别是黑人投票的人头税。1964年通过的宪法
《第二十四条修正案》禁止在联邦选举中使用人头税，两年后，最高
法院废除了把人头税作为州选举条件的规定。另外，1965年通过的
《投票权法案》（Voting Rights Act）、也是美国国会通过的有关
选民的最重要立法，基本上铲除了阻止非洲后裔美国人投票的一些更
微妙的做法。由于实行了联邦政府监督选举以及禁止文化水平测验，
黑人选民的登记人数到1967年在佐治亚州翻了一番，在阿拉巴马州翻
了几乎三番，在密西西比州跃升了几乎800%。

相形之下，1840年代就开始的妇女选举权运动花了更长的时间才为妇
女赢得正式投票的权利，但是这一权利一经确立，无需进一步的立法
维护。1869年，怀俄明领土成为美国第1个允许妇女投票的地区，但
是其它地区的跟进非常缓慢，特别是由于1875年最高法院裁决，州可
以继续禁止妇女投票而不会违反《第十四条修正案》。到19世纪末，
又有另外3个州允许妇女投票。在1920年大选前不久，宪法《第十九
条修正案》才赋予全国各地妇女投票权。

谁可以竞选公职

参政群体所包含的另一个含义涉及担任公职的权利，这方面的有关规
定是对两种对立价值的平衡。一方面，州在传统上更倾向于少限制，
也就是说，只要一个人符合年龄、居住和公民资格，这个人就有权争
取让自己的名字上选票，以供投票人选择。《宪法》一贯禁止把宗教
作为国家公职的一个标准，最高法院1961年的裁决也禁止州一级这样
做。

但是在另一方面，大多数州也尽力阻止太多的候选人和太多的政党参
选。由于不同的政党代表和协调不同的利益，因此美国政治传统更喜
欢由一个党内联合阵线组成的多数派统治，而不是由不同政党之间的
联合阵线的多数统治。这种倾向性是为了形成一种体制，以便更有可
能使选举得胜者赢得大多数选票或者至少差额较大的多数票。这种目
标在候选人和政党众多的情况下比较难以实现。

这一目标往往通过以下方式实现：想参加竞选的人必须参加一个党的
初选，为自己请愿书收集一定数量的签名（同时缴纳一笔立案费）。
州一级的公职所需的签名数量以及立案费比较高，地方公职所需要的
签名数量以及立案费相对要低得多。同样，一个政党要想让其候选人
的名字出现在选名榜上，也许需要稍微显示一些证据，说明对该候选
人原已存在的支持──不管是以请愿书上的签名还是以该候选人在已
往选举中获得的选票数量为凭均可。

有关上州候选榜的规定，给任何希望竞选总统的”第三党“（除共和
党和民主党外的任何政党）候选人形成特别的负担。不管是竞选联
邦、州还是地方公职，候选人的名字若要出现在所在州的选名榜上，
候选人必须符合在每个州的参选资格。这对民主党与共和党这两个主
要党来说十分容易做到，但是对第三党却会是一个可畏的挑战。

尽管美国历史几乎一直由民主或共和两大政党主导，但是选民的选择
并不象乍看上去那么局限。这里至少有三个原因：政党自身的主张随
着时间推移而变化；第三党使主要政党意识到选民观点的变化；任何
由国会或总统的行政部门实施的政策随时会受到最高法院对其合法性
的挑战。

合法异见自由度

没有选择的选举是毫无意义的选举。明智选择的一个必要条件是，那
些反对执政者的公民享有公开表达自己的观点、对政策提出批评、和
召集组织支持者的权利。如果有关官员有权压制反对派的声音，那么
就不可能有自由和公正的选举。

美国通常给予不同意见很大的自由度，但是一些显著的例外情形说
明，有时在最需要自由的时候，自由反而面临最大的危险。在一些人
看来，在美国历史的某些时期，共和国的安全似乎有赖于遏制反对意
见和大逆不道的观点。1798年通过并实行了3年的《镇压叛乱法》
（Sedition Act）规定，诽谤总统或国会是犯罪行为。1950年代冷战
时期实行的《史密斯法》（Smith Act）规定，主张推翻政府是犯罪
行为。

相反，另外一些人认为，自由是维护安全的最佳途径。这种观点为美
国开国先贤所崇尚，在美国许多的法庭裁决中占上风。最高法院法官
罗伯特．Ｈ．杰克逊（Robert H. Jackson）1943年写道，”与人意
见相左的自由不仅仅限于鸡毛蒜皮的小事上。果真如此的话，这样的
自由充其量只能算是自由的影子。对其实质的考验在于，在触及现行
秩序核心的问题上是否有意见相左的自由。“另一位最高法院法官小
威廉姆．Ｊ．布伦南（William J. Brennan Jr.）在1964年提出，有
关公共问题的辩论”应该没有任何顾忌，充满活力，广泛敞开，……
甚至可以包括对政府以及官员的激烈、尖刻、有时难听刺耳的攻击。
“总之，政府虽然可以在面临即将爆发的暴力时限制煽动性的言论，
但是根据《宪法》规定，如今没有所谓的非法思想一说。最高法院法
官路易斯．Ｄ．布兰代斯（Louis D. Brandeis）1927年宣称，”如
果需要通过讨论暴露虚假和谬见，通过教育防止邪恶的话，那么方法
就是更多言论，而不是压制声音。”

代表制

选举的结果是选出为人民谋利益的官员。在美国，官员和百姓的联系
最清楚地反映在州议会以及美国国会的组成上，从事立法的议员代表
整个州或者州里的一个地区，即选区。州以及联邦所实行的代表制非
常重要，因为它不仅影响到权力的地理分布，而且影响到权力在相互
冲突的利益团体之间的分布。例如，在国会，《宪法》规定每个州有
两名参议员代表，而每个州在众议院的代表人数则由人口数量决定。
因此，居民人数不到50万人的怀俄明州在参议院得到的代表和将近
3,400万人口的加利福尼亚州得到的代表程度是一样的。但是在众议
院，怀俄明州只有一个代表，加利福尼亚州根据2000年人口统计的数
字有53个代表。这项在1787年宪法会议上达成的折衷方案，使得小州
能够在政治上具有影响力，否则，如果完全按照人口确定代表人数，
小州的作用会变得微不足道。

州议会负责为他们自己以及为本州的联邦众议院代表划分选区。美国
各州基本上都倾向于一个选区一个代表的做法，即如果一个州有10个
众议员名额，那么州议会就把该州划分为十个区，一个区选一个代
表。

相对于人口比例制和某些一区多代表制，一区一代表制抑制了第三党
的发展，也许还会大大减少一个规模较大的政治少数派的影响力。这
是因为如何划分选区可以加强或者减弱一组选民势力或者一个政党的
力量，这种划分方式被称为格里蝾螈（gerrymander）。（这个词是
由格里“Gerry”和蝾螈“salamander”两个字结合而成的。埃尔布
里奇．格里（Elbridge Gerry）是1812年时马萨诸塞州的州长，他主
持重新划分了该州的参议员选区，新选区的形状据说很像蝾螈。）如
果一个州划分选区到了极不公正的地步，并且持续多年，最高法院有
可能裁决其违反《宪法》；但是只要没到这种地步，这种做法已经在
美国政治中属于约定俗成。尽管如此，一个党在力图通过划分选区线
取得优势的过程中，仍然需要服从一定的规则。选区的划分不能看上
去象主观意志的产物，选区应该是整块相连的。不过，美国每整数十
年进行人口普查，人口普查年的选举尤其重要：因为控制州议会的那
个党在新10年开始的时候为州议会以及国会选举划分选区，这一划分
将在新的人口普查结果产生之前的10年中有效。

但是，最高法院很早以前就废除了另一种导致代表性相当不平等的选
区划分方法。在50年代以前，州议会和国会选举选区的明显数字不平
等几乎在每个州都很常见。人们在不断从农场搬迁到城市，从城市搬
迁到郊区，但是选区划分跟不上变化。一些人口稀疏的乡村地区比人
口密集的城市地区得到更多的代表。显然，在任的议员不会急于把自
己以及他们所代表的利益选出局。

最高法院在60年代所做的一系列裁决废除了这样的选区划分法，要求
所有选区的划分以一人一票为基础，也就是，一个选区的人口必须等
于该州人口除以选区数。到60年代结束前，最高法院对美国的议员代
表性做了革命性的改变，把政治权力从乡村地区转移到城市地区，特
别是城郊地区。这样做的结果是，人口多数能够选举立法机构中的多
数。

选举结构与程序

选举的规则与做法既可以使人感到自由与公正，也可以带来相反的效
果。让我们以投票障碍、计票、竞选资金规定等几方面为例。

美国选举中的一个突出现象，是很多人不投票（在美国投票属于自
愿，而不象在有些国家属于法律要求）。即使在很引人注目的总统选
举中，选民投票率近年来也仅仅徘徊在50%左右，也就是说，有整整
一半的合格选民（几乎所有17岁以上的公民）不去投票。这与1960年
总统选举时达到的65%的现代高投票率相距甚远。1996年总统选举的
投票率只有49%，获选连任的比尔．克林顿（Bill Clinton）总统赢
得了49%的普选票，也就是说，他是不到四分之一的美国选民选出的
总统。

造成这一趋势的因素包括：选民的公民与社会义务感下降；选民认为
投不投票对他们的生活没有影响，因而莫不关心；双职工家庭比例上
升也可能会减少前往投票站的人数；另外，处于繁荣和平时期的人
们，不感到大选中有重大利害悠关的问题。

另外必须了解的一点是，在美国，投票意味着做出3个不同的决定。
除了决定去投票、投谁的票外，选民还必须先登记才能投票。这一要
求乍一看来好像妨碍投票，因为选民登记通常在投票前几个星期就截
止了。此外，由于登记按州进行，州内按县进行，县内按选区组织，
那些刚刚搬到一个新地方的人，几乎不可避免地需要重新登记或者把
他们原来的登记转到新的选区。鉴于美国人口流动性大，这意味着总
有一定数量的选民因为没有登记而无法参加投票。把选民登记系统简
便到象申请或延长驾车执照那样（也就是所谓的“司机选民”设想）
是否有助于提高投票率，还不得而知。

在完整统计选票方面，多年来美国建立了法律保障措施，尽量减少错
误，确保公正。这就是为什么所有州都有法律，允许在一些情况下重
新计票，允许表面看来失利的候选人挑战选举结果。不然的话，人们
对计票是否准确产生的怀疑也许会损害对选举公正性的信心，降低当
选人的合法性。2000年的总统选举就是最好的例子。这次拖延甚久的
选举清楚地显示了通常平凡单调的计票过程可能会产生的问题。

总统选举投票

根据《宪法》规定，每个州被给予和该州国会代表人数相等的选举人
选票，1961年通过的宪法《第二十三条修正案》给予首都哥伦比亚特
区3张选举人选票。赢得全部538张选举人选票多数票（至少270票）
的候选人赢得总统选举。各州选举人12月18号在州府开会投票（故称
选举团“Electoral College”）。《宪法》规定，各州选举团选举
人“以由各州议会规定的方式任命产生。”从19世纪中至今，各州的
总统选举人都由各州居民投票选出。除缅因州和内布拉斯加州外，美
国其它48个州都实行赢者囊括全部选票的做法，也就是，在一个州得
票最多的总统候选人得到该州的全部选举团选票，从而有效地避免其
他候选人分得选举团选票。

即使在许多美国人眼里，选举团制度好像也太为过时了。在2000年的
总统选举中，佛罗里达州在11月7号选举日后之所以成为决定胜负的
州，主要就是选举团制度所致。佛罗里达州的总统选举从11月争执到
12月是因为，共和党候选人乔治．Ｗ．布什（George W. Bush）和民
主党候选人阿尔伯特．戈尔（Albert Gore）在该州得到的普选票十
分接近。在其它49个州，布什和戈尔获得的选举团选票势均力敌，没
有佛罗里达州的25票，谁也达不到270张选举团选票。所以，赢得佛
罗里达州普选的候选人将赢得该州的选举团选票，从而成为美国第43
届总统。虽然人人都知道戈尔在全国范围内获得的普选票比布什多几
十万张，但是这一差距不起任何作用。决定总统选举结果的是佛罗里
达州的投票。

佛罗里达州的大多数选票是由机器阅读和统计的。但是，一些使用打
孔票的选民不是没有把孔打透，就是打透了但是打下去的那一小块纸
没有完全脱离选票，再么就是打得太轻、只留下一个印，因此机器将
这些选票归为不合格选票。还有一些选民干脆没有投总统的票。佛罗
里达州在其它选举中也曾发生过同样的事，但是这个问题从来没有人
去处理过，因为在那些选举中没有发生过选票如此接近的情况，后果
也没有这么重大。戈尔在佛罗里达州选民投下的600万张票中仅落后
布什几百票。他和他的支持者希望每个选区的选举官员对被机器拒读
的选票进行人工统计。布什及其支持者担心，通过人工计票决定选民
的意图会使得计票过程在一定程度上受到主观影响，从而使他不公正
地落选。在布什看来，计票机不会偏向哪个候选人，而人工计票却会
因事关重大而受到影响。在这场计票争议下，两位候选人的立足点是
共同的：他们都坚持公正计票。他们的分歧在于如何做到公正计票。

最高法院最终在12月中做出裁决：要进行人工计票，就必须依照一套
统一标准来决定选民的意图。当时离选举团投票日只差几天，最高法
院因此得出结论：限于时间关系，不可能进行合乎宪法的人工计票。
不然的话，一个选民的选票可能得到与另一个选民的选票不同的对
待，因而违反宪法《第十四条修正案》中的平等保护条款。美国最高
法院的这一裁决所带来的影响将远远不止于2000年总统选举。最高法
院的这一裁决将成为美国未来任何政治选举中指导重新计票的原则。
从现在起，只有根据统一标准、在确保平等对待、尽量排除主观性的
情况下，才能进行重新计票。

对竞选支出的限制

2000年选举另外一个突出的特点是，它突显了金钱在拉选票过程中的
作用。据说共和党策略人士马克．汉纳100多年前曾经说过，“政治
中有两样重要的东西。第一是钱，我记不得第二是什么。”为了防止
腐败或者避免腐败之嫌，《联邦竞选法》（Federal Election 
Campaign Act）在1974年的修正案中对竞选资金的来源、数额以及使
用作了重大限制。不过这些限制触及到了宪法《第一条修正案》所保
障的言论自由和结社自由，因为钱在政治中相当于代言人：候选人、
政党和其它政治组织必须通过钱来发展壮大他们的组织，通过媒体向
选民传递他们的主张。

为了部分维持这一错综复杂的法令，最高法院1976年就竞选捐款与竞
选开销作了一个重要的宪法区分。由于法院认为与限制竞选开销相
比，限制竞选捐款对言论的危害较小，由于竞选捐款为腐败或腐败之
嫌开路的可能性较大，所以最高法院废除了限制竞选开销的条款，但
是维持了对竞选捐款的限制。另外，最高法院还维持了一个有条件的
由公共资金资助总统选举的做法：在初选和党代会上，联邦政府向符
合条件的候选人提供与他筹集到的资金相等金额的资金；在大选中则
向候选人提供一笔数额有明文规定的竞选资金。作为交换，候选人统
一遵守一定的开销限制。这样做的部分目的在于，拉平主要政党候选
人之间的资金水平。《联邦竞选法》对以上所谓的“硬钱”
（“hard money”）进行了制约，但是对于用于党组织发展、拉票宣
传、以及围绕竞选主题而进行的媒体闪电战的捐款（也就是“软
钱”，“soft money”），并没有做任何规定和限制。

一个稳定的民主过程

自由公正的选举是保证“被管理者的共同意愿”这一民主政治基石的
关键所在。自由公正的选举使权力与合法性同时诞生，而不公正与不
诚实的选举则会使人们对声称当选的人产生怀疑，从而大大削弱其当
政能力。

很少有人认为美国的选举政治是完美的。它的一些特征有时妨碍、转
变、压制或者歪曲了人民的共同意愿。但是出于几个原因，大多数美
国人认为他们的选举系统总的来说是公正而诚实的。首先，大约150
年前导致美国内战的冲突就是美国选举程序之效力的一个明显说明：
通过决定胜者和败者，选举达到了选举预定的目标。失利的候选人及
其支持者虽然不一定是高兴地、但却是情愿地接受得胜的候选人，承
认其治国权。这不是一个微不足道的成就，而是以一个稳定的政治体
制为先决条件，在这个体制中，根本的价值观和利益很少受到威胁，
也许永远不会受到威胁。

第二，选举的频繁程度意味着，没有任何一个政党、一个党内没有任
何一个派系能够保证永久掌权。今天的多数明天也许会被另一个很不
同的多数所取代。这是民主理论的一个要点：多数派处于不断变换之
中。第三，由于这一选举体制保护竞争的权利，所以多数派可能是暂
时的。一个选举如果不给予真正的反对派任何机会的话，那么这个选
举就是骗局。

最后，美国选举把选民与公职掌权人联系在一起。后者必须得到多数
选民的赞同才能掌权。因此，人民视当选官员为由人们授权的代理
人，代表他们行事。美国的选举使得公职官员成为人民的仆人，而不
是使人民成为政府的仆人。

无论人们如何衡量美国在民主政治上的进步，其它国家还是有可能会
选择不在所有方面模仿美国的模式。美国选举政治的一些特征完全是
由历史造成的。美国若是在21世纪走上建国之路的话，则不会通过选
举团选举总统，可能也不会保持各州在参议院席位的平均。另一些特
征，如新闻自由、普选产生国会议员等，则毫无疑问会保留下来。但
是，不管怎么说，从美国民主历程中所显示的一些特征，很可能是世
界其它地方维护稳定民主进程的根本。

首先，应该普及投票权，并且使选民能够方便地投票，使所有选票的
实力相等。基于性别、政治信仰、民族或宗教原因而对参政群体实行
限制，将有损于政权的合法性。相反，普及选举权促使社会的所有成
员认识到自己在已有秩序中的利益，因为每个成员都有最终实现愿望
的机会。

第二，鼓励更多的选民参加投票应该是选举的重要目标之一。低投票
率即使不引起警觉，也应该受到关注。低投票率不仅会导致出现官员
在没有多数合格选民支持的情况下当选，而且还会使一些善于组织、
有强烈动机的利益集团的影响力变得过于强大。

第三，高度的政治言论自由对民主过程十分重要。对合法的政治异见
进行限制会窒息反对者的声音，抑制选举政治；压制不同观点有可能
会迫使持不同政见者从合法的参政渠道转向暴力途径的抗议。

第四，选举和代表制必须使得大多数人民能够控制政府，但是与此同
时，也必须防备多数人压倒和吞没少数群体。在另一方面，反映选民
的多数意愿是一个立法的根本因素，立法机构必须有效地反应多数人
的意愿，如果让少数人的利益在选举中占有过大的份量将动摇这一根
本。一旦让少数人的观点取代多数人的观点或导致决策过程陷入僵
局，那么政府将失去行动能力。

第五，鉴于只有在多数人认为选举公正而自由的情况下，选举才能产
生效果，因此，必须建立适当的程序，一旦出现投票不公的指控，迅
速做出反应。没有这样的补救措施，选举政治很快就会被认为是一场
骗局。

最后，在一个大多数人口在最重大问题上存在深刻分歧的社会，可能
难以保持选举的自由公正。有时候，一个政治体制是否健康是可以通
过没有被列入竞选大纲的问题和从来没有出现在选票上的提案来判
断。

伍德罗．威尔逊100多年前指出，“民主建制永无完结之日。它们如
同活组织一样，总是处于成长过程中。过自由人民的生活是一件费力
的事。”直到今天，我们还是少不了要对选举进行严格的审视，做出
可能的改变。认识到一个选举体制的缺陷与欣赏它的益处同样重要。

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相关读物：

Mark E. Bush, Does Redistricting Make a Difference? 
Partisan Representation and Electoral Behavior （Johns 
Hopkins University Press, 1993）

Marchette Gaylord Chute, The First Liberty: A History of 
the Right to Vote in America, 1619-1850 （Button, 1969） 

William Gillette, The Right to Vote: Politics and Passage 
of the Fifteenth Amendment （Johns Hopkins University 
Press, 1965） 

Samuel Huntington, The Third Wave: Democratization In The 
Late Twentieth Century （University of Oklahoma Press, 
1993） 

Bernard Grofman and Arend Lijphant, eds. Electoral Laws and 
Their Political Consequences （Agathon Press, 1986） 

Alexander Keysser, The Right to Vote: The Contested History 
of Democracy in the United States （Basic Books, 2000） 

Harold Porter Kirk, A History of Suffrage in the United 
States （AMS Press, 1971）

Donald W. Rogers, ed. Voting and the Spirit of American 
Democracy: Essays on the History of Voting and Voting 
Rights in America （University of Illinois Press, 1992）

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作者介绍：

小Ｄ．格里尔．斯蒂芬森（D. Grier Stephenson Jr.）是福兰克林
和马歇尔学院的政府专业教授。他教授的课程包括美国政治、最高法
院以及《宪法》。他的著述有《竞选和法庭：美国最高法院在总统选
举中的作为》、《美国宪法：引介文章与案例选析》（与阿尔菲厄斯
．托马斯．梅森合著）。

┌────────────────────────────┐
│　“联邦政府与州政府事实上不过是人民的不同的代理人和委　│
│　托人，被赋予不同的权力，不同的职责。”　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　──詹姆斯．麦迪逊：《联邦主义者文集》第46篇　│
└────────────────────────────┘

2000年的美国总统选举是美国历史上最势均力敌──也最令人困惑─
─的一次选举。在选民投票结束一个月以后，才最后确定共和党候选
人乔治．Ｗ．布什（George W. Bush）当选美国第43届总统。在这一
个月期间，在全世界的注视下，佛罗里达州的选票之争在地方法庭、
州法庭和联邦法庭间几度上下，最后是美国最高法院的一项裁决导致
定下结果。令许多外国观察人士不解的是，为什么美国一个地方和另
一个地方的投票标准会有如此大的差别，地方官员在全国选举中为什
么会扮演那么重要的角色。

美国公民或许也对州与州选举程序上的差别之大感到意外；但是地方
政府、州政府和联邦政府间的交叉互动却算不上罕见。美国的普通人
几乎三天两头都会与三层政府的法律与行动打交道。区域划分、交通
控制、卫生、教育管理、街道整修等数不清的服务，主要都是由得到
州政府授权的地方政府进行的。州政府基本上控制着教育政策、刑事
司法、商务和职业规章、公共卫生等一系列其它的重要领域。而国家
政府的行动──从国防到外交，从经济与货币政策到社会福利改革─
─因其影响广泛，也成为全国各地新闻中的日常内容。

很少会有人意识到，无论是2000年总统选举这场大戏，还是不计其数
的日常生活小剧目，它们的表演场地同是200多年前由美国《宪法》
缔造人搭造的大舞台。作为生活在殖民地的人，美国的开国之父对遥
远的大英帝国政府施加的权威感到不满，认为中央集权是对他们的权
利和自由的威胁。因此，1787年在费城召开的宪法会议所面临的主要
问题，就是如何在给予中央政府充分权力以保护国家利益的同时，限
制中央政府的权力。将国家与州两级政府分权是当时解决这个问题的
办法之一。这一分权系统，也就是联邦制，如今被广泛认为不仅是美
国对政府理论的独特贡献，而且是美国立宪制的卓越之处。

联邦制的定义

联邦制是两个或多个分享权力的政府对同一地理区域及其人口行使权
力的体制。迄今为止，一元化政府体制仍然是世界上最常见的政府形
式。这一体制只有一个权力来源，即中央或国家政府。尽管在联邦制
和一元化政府体制下，民主都可以发展壮大，但是这两种形式的政府
体制具有重大和实质性的区别。例如，英国是一个一元化政府。英国
的议会对英国国内发生的一切事情拥有最后决定权。即使议会将地方
事务的权力下放，也仍就可以命令英国的任何城镇和县郡做议会认为
应该做的事；只要议会愿意，议会甚至可以废除或改变任何城镇或县
郡的界限。

在美国，情形很不一样。坐落在华盛顿哥伦比亚特区的国家政府的法
律适用于任何生活在美国境内的人，但是美国五十个州的各州法律只
适用于该州居民。根据美国《宪法》，国会无权废除一个州，也没有
任何一个州可以僭越只有国家政府才可以行使的权力。事实上，在美
国所实行的联邦制下，美国宪法是国家政府和州政府的权威所在。反
过来，宪法也反映了美国人民的意愿，而人民的意愿是民主政体中的
最高权力所在。

在一个联邦制国家，国家政府有明确的权利，对对外事务有完全的主
权。但是，在国内事务上如何行使权力，是一个比较复杂的问题。根
据宪法，美国政府在管理州际和对外贸易、造币、移民归化、维持陆
军部队或者海军部队等事务上，拥有非其莫属的权力。美国联邦制保
证每个州政府都是共和政府，从而保证没有任何州能够建立其它政
体，比如说，君主制。在上述这些领域，国家利益显然超越各州利
益，因而在这些领域的权力也相应地归属国家政府。国家政府还具有
解决两州或多州争端、解决不同州公民之间争端的司法权。

但是，在国内政策的其它领域，国家政府和州政府可能会有平行或者
重叠的利益与需要。在这些领域，州政府与国家政府也许会同时行使
权力；在这些并存权力中，最主要的是征税权。在《宪法》没有就国
家政府权威做出规定的领域，州政府可以在不与国家政府可合法行使
的权力相冲突的情况下采取行动。在一些影响公民日常生活的重大问
题上，如教育、罪行与惩罚、健康与安全等，《宪法》没有做出直接
的责任划分。根据美国开国前辈所依据的共和原则，特别是约翰．洛
克的理论，人民应该拥有这些权力，通过不同的州宪法，人民将这些
权力委托给州政府。

《宪法》缔造者认识到联邦与州这两级政府发生冲突的可能性，特别
是在并行使用权力的领域，于是采纳了几种策略来避免这种情况的发
生。首先，使美国《宪法》具有高于州宪法的地位，并得以通过联邦
法庭贯彻之。《宪法》中的一个条款规定，如果国家政府行使的宪法
权力与州政府的合法行动发生冲突，那么国家的权力至上。《宪法》
还明确禁止州政府行使某些授予国家政府的权力。《宪法》缔造者当
时为了争取使《宪法》获得通过，同意支持旨在阻止国家干预个人自
由权的《权利法案》，也就是《宪法》的前十个修正案。通过罗列州
与州之间的相互义务，《宪法》为州与州的关系奠定了基本原则，并
使得任何新加入联邦的州与最早组成联邦的州地位平等。最后一点
是，通过给予各州在美国参议院、也就是国会上院，同等数量的议员
席位，各州在国家政府得到平等代表。美国立国之父力图通过所有上
述方式，减少联邦数层政府间的矛盾。

创建美国式联邦制所依据的是一个新的主权，或曰最高统治权，观
念。在英国和欧洲的政治理论中，主权是一元的，不可分割的。但
是，在1776年美国从英国独立以前存在的帝国危机中，殖民地人提
出，虽然英国议会控制帝国的整体事务，但是在实际中，各殖民地的
立法机构制订了自己的法律。不过，尽管如此，独立战争时期的早期
美国政府仍然是按照主权不可分割的旧观念运作的。根据1783年的
《邦联条例》（Articles of Confederation），也就是美国的第一
个宪法，每个州或每个前殖民地，具有至高无上的权力；各州之间仅
仅通过一种“友好同盟”关系来处理国家问题。然而，这种邦联制政
府在实践中不尽人意，甚至在一些人看来，是危险的。有些州不仅剥
夺它们的一些公民的自由权，而且还常常在损害国家整体利益的情况
下谋求自己的利益。对《邦联条例》的广泛不满导致1787年召开宪法
会议，起草新宪法。

宪法会议产生的《宪法》以下列著名词语开宗明义：“我们，合众国
人民……”，从而显示出新国家的主权所在。这个由人民创立的《宪
法》，既没有把主权交给国家，也没有把它交给州政府。曾经看来不
合逻辑的政府套政府的模式，在新《宪法》下成为可能，因为国家和
州政府的权力都是由拥有主权的人民授予。这一授权是以书面《宪
法》的形式表达出来，给不同层次的政府划分出各自的角色。州与国
家政府之所以可以对同一地域、同一人口同时行使权力，是因为它们
的着重点不同：州着重于地方事务，国家着重于更广泛的问题。美国
试验的政府形式是，让州与国家政府作为互不相关的独立实体并存，
各自具有自己的权限范围；其道理在于，两级政府同是为了服务于
民。

一个演化的典型

联邦制在美国运转得如何呢？对这个问题没有简单的答案。联邦制这
种政府形式事实上一直是一个动态架构，这一特点非常适合美国社会
本身的变化。在过去200年的历史中，美国联邦制下的权力划分在法
律上和实践中都发生了多次变迁。美国《宪法》是一份很灵活的文
件，旨在使国家能够适应情况的变化。在有些情况下，《宪法》修正
案给予了国家和州政府有异于最初设想的权力；在另外一些情况下，
法庭对这些权力又做出了不同的诠释。国家和州政府的权力平衡是否
得当，是美国政治中一个不断引起辩论的问题。伍德罗．威尔逊总统
（（Woodrow Wilson,1913-1920年）的观察是，这个问题“无法由哪
一代人的观点解决”。他说，社会与经济的变化、政治价值观的变
化，美国在世界上的角色──所有这些都要求每一代人把联邦制当作
“一个新问题”来对待。

即使粗略地看一下美国《宪法》就可以感觉到，在影响日常生活的事
务上，国家政府只有很少的功能。在美国历史的最初100年，情形一
直是这样；影响公民生活的事务几乎都是由州政府决定。州政府规定
所有的罪行与刑罚，建立合同法，制订公共卫生和安全规章，制订有
关教育、福利和道德的法律标准。

尽管州政府在日常生活中非常重要，但是，在美国内战（1861～1865
年）以前，人们辩论的最迫切的公共政策问题之一，仍然国家权力的
范围。大多数人认为国家权力应该受到限制，但是，来自不同方面的
压力不断把联邦制推到政治辩论的中心。对中央集权的畏惧而导致的
美国独立战争的影响仍然很大，宪法会议和制宪辩论中所遗留下的模
糊之处，也令人三思。《宪法》的语言很宽泛，没有就在权限分配给
国家政府后，州政府是否保留剩余权力做出明确规定。使问题更加复
杂的是，在实际中，当时的州政府很有能力圆满行使政府职能，而后
来的情形是，有越来越的事务需要通过多州协调才能解决。

围绕奴隶制问题进行的美国内战，解决了联邦的性质以及联邦政府的
最高权力问题。1868年通过的宪法《第十四条修正案》包含一些允许
合法扩大国家权力的词句，但是，内战并没有解决围绕国家和州政府
之间权限分配的所有问题。不过，这一辩论的历史环境发生了变化。
在19世纪后半叶，美国成为一个制造大国，随之出现了国内的大市
场、大城市，财富集中以及严重的社会问题。19世纪末、20世纪初出
现了大企业对产品和服务的垄断，引起人们对无拘束的经济势力的恐
惧。对大多数美国人来说，不受控制的经济势力与不受控制的政府权
力一样可怕。

没有一个州或者几个州的联合体能够有效地确立一种环境，既刺激又
控制商业增长及其后果。所以，国家政府──此时已经越来越经常地
被称为联邦政府──开始以“州际商务贸易”条款为依据，担当起这
一责任。《宪法》给予国会的权力中包括“管理对外商务以及州际商
务”。到1887年，国会依据管理州际商务的权力制订了针对垄断的联
邦法律。在不到20年内，国会通过了一系列法律，对从全国彩票、烈
酒贸易到食品和药品工业的多项内容，做出了周详的规定。

尽管这一立法的大部分内容旨在防止州政府干预工业的增长，但其结
果是，使国家权力在工业化迅速发展的时代，延伸到原来被认为是州
政府责任范围的医疗和福利领域。世纪之交时，以西奥多．罗斯福总
统（Theodore Roosevelt, 1901～1909年）为首的的进取派人士，对
联邦政府的这种权力延伸毫不感到踌躇，他们认为，州政府需要联邦
政府的帮助来履行其职责。最高法院──此时其诠释《宪法》的最高
权威已经得到承认──虽然接受并推动这一目标，但仍然力求限制联
邦政府的权力。不过，大趋势已经明了：联邦权力随着国家需要的增
加而增加，州权力则相应缩小。

20世纪30年代，富兰克林．罗斯福（Franklin Roosevelt）总统所实
行的新政（New Deal）经济计划要求为对应大萧条经济危机，给予联
邦政府更大权力。这向保守的州与联邦利益的平衡关系发出了进一步
挑战。国会通过的措施为联邦政府管理福利（创建社会福利体制）、
农业、最低工资以及劳资关系等铺平的道路；同时，另外一些法律允
许针对诸如交通、通信以及银行与金融等重要领域制订联邦法律。伴
随着救济项目和多种社会实验项目，新政计划缔造了一个国家行政体
制，二次世界大战和其后的冷战更加强了这一体制。这个过程堪称是
一场宪法革命：联邦政府现在开始在诸如劳资法或银行规则等以前几
乎完全由州政府行使权力的领域，行使权力。

国家在联邦系统内的作用在20世纪后半叶继续扩大。最高法院推翻了
通行的对宪法《第十四条修正案》的诠释──这种诠释对联邦政府的
权限范围定义狭窄，并且扩大了联邦政府在刑罚、社会福利、种族关
系以及法律平等保护等领域的监管权。到上个世纪末，几乎没有任何
一个领域不为联邦权力所及。这一效果也许最明显地表现在人们申明
自己公民身份时的说法。在美国历史上的大部分时期，相当多的公民
首先把自己视为所在州的公民；到了20世纪末，人们更多地视自己为
联邦公民。

联邦制革命并没有终止关于如何恰当分配州与联邦政府权力的辩论。
围绕州与国家政府应当在联邦系统内承担什么角色的分歧，仍然是美
国政治中的一个重要内容。可以说，任何一个国内问题都涉及到哪一
层政府有权制订或贯彻有关该问题的政策的矛盾。区分州政府与联邦
政府的功能也不再是件容易的事，因为当前的联邦系统在对复杂的社
会与经济问题做出回应时，往往不分彼此、责任兼容。

分权的优越性

如今，在学者们称之为的合作联邦制内，权力决策被共同分担。这一
点在美国已经根深蒂固，即使在两级政府发生矛盾的时候也不例外。
例如，在1960年代，南方州一方面拒绝按照联邦政府的要求实行种族
融合，另一方面在建造州际公路系统的问题上予以合作。合作联邦制
之所以成为可能，在于几个运作程序，其中包括分担成本、联邦指导
方针以及共同管理。国会同意部分支付那些符合联邦利益、但是主要
使一个州或者一个地区的居民受惠的项目。这些项目包括公路、废水
处理厂、机场以及其它改善州或地方基础设施的工程。联邦政府在给
这些项目拨款的同时提出一套指导方针，州政府必须采纳和贯彻这些
指导方针才能得到拨款。例如，出于对醉酒驾车的关注，国会最近把
联邦公路拨款与州交通法降低血液酒精度标准挂钩。最后，州与地方
官员是通过自己设计的项目、通过自己的部门来贯彻联邦政策。职业
再培训就是这样的一个项目，每个州设计并管理一个由联邦出资的培
训项目，满足该州居民的特别需要。

美国联邦制的经历能给其它地方的民主政府提供什么经验教训呢？联
邦政府并不是常见的政府形式，大多数国家采纳中央集权的一元化政
府。另外，议会政体的经历也表明，实行民主并不一定要以联邦制为
前提。但是，联邦制的原则对任何地方的民主政府都十分重要，其中
最重要的是，分权和政策与政治下放。

美国人历来认为，中央集权对自由权构成威胁，传统上，他们最害怕
的就是受置于遥远的中央政府的权力。如何给予政府必要的权力、但
又防止形成危害自由的中央集权是他们所面临的问题，而解决这个问
题的方法之一，就是把权力授予两级政府，使得每一级政府各自在其
范围内具有最高权力。最接近人民的州政府事实上起着制约国家政府
的作用。这一创新在美国立国前辈看来很有道理；事实上，美国的代
表制要求代表与被代表的人民有地域上的直接联系。地方观念对现代
人来说仍然具有吸引力，正如一位学者所指出的，人们本能地“更喜
欢在自己身边、为自己所熟悉的东西，不放心遥远而抽象的东西。”
分配给州的权力常常被称为“州权”，“州权”观念基于的前提是，
地方观念是重要的，人们愿意信任他们有能力控制的政府。和国家政
府相比，人民本能地感到州政府能够满足这一要求。这种信念解释了
为什么大多数美国人仍然希望地方政府控制那些影响他们每天生活的
建制，如警察、学校和医院等，但同时坚持，公民权应该全国一致，
而不应该因州而易。无论在理论上还是实践上，联邦制都在限制权力
的框架下，满足了地方和国家的需要。

联邦制通过政策和政治下放，能够满足解决地方问题的需要，有助于
民主。美国是一个地域辽阔复杂的国家，也是一个移民国家，不同的
种族、民族和宗教把不同的文化和道德价值带到社会、经济和政治
中。如果没有有利于表达分歧和满足不同需要的机制，对这样一个国
家实行民主管理会困难得多。在同一个问题上，州与州之间可以采纳
差距很大的政策，从而使公民可以选择生活在一个政策适合自己的道
德与文化价值的州里。以赌博为例，有的州允许，有的州禁止。每个
州通过州法律，实行适合该州大多数公民的需要、经历和价值的政
策。在赌博问题上，各州做法不同是有好处的，因为在这个问题上没
有实行统一政策所需要的全国共识。

当然，公共政策上的多样化做法并不是完美无缺。对公民的根本权利
和利益绝对不应打折扣。例如，由陪审团审判的权利不应因地而异。
做法的多样化还有可能导致待遇不平等，比如，一个较穷的州无法象
较富的州那样为教育等类基本项目提供资金。但是，联邦系统的一个
宝贵特征就是，人们有可能尝试除基本权利外的不同的处理问题方
式。

州，常被称作民主化的实验室，这是很有道理的。从社会福利到教育
改革，从健康到安全规章，在这些领域的创新一次又一次地首先来自
州政府。早在国家采取行动前，一些州就进行了种种改革，如：废除
奴隶制，把投票权扩大到妇女、非洲裔美国人以及18岁的公民，直选
产生国会参议员，等等。在上述这些问题还没有在全国范围形成共识
的时候，这些州一级的行动扩大了民主化的前景。在这一意义上，州
同时充当着政治改革者与中介者的角色，提供了新思想的试验场，帮
助在州和国家的多数人中间形成可行的折衷途径。

联邦系统还能扩大人们对政治与政府的参与。政府层次越多，投票的
次数就越多，担任公职的机会就越大。州与地方政府选举数千公职人
员，而全国选举只选举总统和副总统两名官员。（从法律上来说，这
两个职位不由选民直接选出，而是由每州选民选出的选举团成员投票
选出，但总统选举的确是名符其实的全国选举）。许多州与地方公职
是未来国家领导人的训练场。例如，在美国的上5届总统中，只有乔
治．布什（George Bush, 1989～1993年）不曾在州一级担任公职。
卡特（Carter）总统、里根（Reagan）总统、克林顿总统以及现任总
统乔治．Ｗ．布什都首先在各自的州当选公职。虽然绝大多数州或地
方公职人员最终并不会担任联邦一级的职务，但是他们每个人都从中
学习到政府在一个民主社会中的作用，这些宝贵经验会从根本上加强
政府与公民之间的关系。社会也从中得益，因为这样一来，能够担任
更高职务的合格人材也相对更多。

多层政府还能够增加非公职人员参与决策过程的机会。无法在某一级
政府施加影响的利益团体，也许会让另一级政府听到它们的声音。在
1950和1960年代，民权倡导者在反对种族融合的南方州面临强烈反
对，但是他们为种族平等而进行的努力在联邦政府中获得支持。20世
纪初，主张建立劳工和环境法的人常常在州议会获得成功，但是却在
国家一级受到挫折。因此，联邦制使得政府更有可能对各州相互不
同、有时相互竞争的经济与社会利益做出反应，从而有助于鼓励和管
理一个大型共和国内的健康的民主多元化。詹姆斯．麦迪逊和其他《
宪法》缔造者一道，非常看重多种利益组织并存的局面，因为这种局
面能够防止形成有可能践踏少数人权利的永久的多数派。

最后，联邦制提供一个可以有力批评和反对政府政策和行动的舞台，
从而强化民主。一个在联邦失去权力的政党仍然有可能赢得州与地方
职位，因而能够挑战联邦政府的决定或重点。虽然这类的反对有些不
免纯粹是党派性的，但是大部分无疑表达了对某一政策或某种做法是
否明智的真正保留意见。因此，公民所享有的反对被他们认为是不正
确的国家政策的自由，在联邦制中得到保护。这种方式倡导对政府进
行有效和必要的批评，从而使民主得到加强。

富于创造性的较量

200多年来，联邦制为美国民主的发展提供了架构。联邦政府所声称
拥有的权力与州政府所声称拥有的权力总是在相互较量，这种较量今
天仍然存在。要减少较量就要始终注意政府的角色，不断评估这两级
政府之间的权力分配是否得当。这一不断变化中的平衡──它往往富
于创造性──依据的是人民主权的原则，所以说，联邦制引起的争论
焦点在于，州政府和联邦政府哪一个最能够充分地表达人民的意愿。
这些争论也关系到哪些价值观将在政治思想的竞争中占上风。对这些
问题永远不会有最后答案，联邦制固有的内在较量永远不会消失。

不同层次政府间的较量也许在实际中显得混乱，但是美国人发现，除
他们自己的警惕和守护之外，这种较量或许是对他们的自由权的最好
保障。美国的立国先辈无疑是这样希望的。詹姆斯．麦迪逊1792年写
道：“如果这种改良的自由政府理论没有在实施过程中遭到玷污，那
么，它将也许成为立法人给国家创下的最佳业绩，给世界提供的最佳
经验。”一个国家倘若希望寻求一种最能促进自由的政府形式，那
么，联邦制提供了一个值得考虑的榜样。

------------------------------

相关读物：

James Madison, Alexander Hamilton, and John Jay, The 
Federalist Papers （Penguin, 1987） 

Michael Les Benedict, The Blessings of Liberty: A Concise 
Constitutional History of the United States （D.C. Heath 
and Company, 1996） 

Daniel J. Elazar, American Federalism: The View from the 
States （3rd ed., Harper & Row, 1984） 

Daniel J. Elazar, Exploring Federalism （University of 
Alabama Press, 1987） 

Jack P. Greene, Peripheries and Center: Constitutional 
Development in the Extended Polities of the British Empire 
and the United States, 1607-1788 （University of Georgia 
Press, 1986） 

Michael Lienesch, New Order of the Ages: Time, the 
Constitution, and the Making of Modern American Political 
Thought （Princeton University Press, 1988） 

Paul C. Nagle, One Nation Indivisible: The Union in 
American Thought （Oxford University Press, 1964） 

Peter Onuf, The Origins of the Federal Republic 
（University of Pennsylvania Press, 1983） 

James T. Patterson, The New Deal and the States （Princeton 
University Press, 1969） 

Jack N. Rakove, Original Meanings: Politics and Ideas in 
the Making of the Constitution （Vintage Books, 1997） 

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作者介绍：

戴维．博登哈默（David J. Bodenhamer）是位于印第安纳波利斯的
印第安纳大学-普渡大学历史教授兼波利斯中心执行主任。他撰写编
辑过6本著作，包括：《公平审判：美国历史上被指控者的权利》
（1992），《权利法案在200年后的现代美国》（1993，与小詹姆斯
．Ｗ．艾利合著）。

┌────────────────────────────┐
│　“任何一个时期的法律内容都大致与当时被认为适宜的条件　│
│　相应；但是它的形式和机能以及它达到理想结果的程度，则　│
│　多半取决于历史。”　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　──小奥利弗．温德尔．霍姆斯：《普通法》，1881年　│
└────────────────────────────┘

从殖民地时期起，美国人就开始制订法律，并且为维护一个有良好规
则的社会至今仍在这样做。虽然制订法律的具体程序在200多年中不
断发展，但是民主立法的特征依旧：要得到人民的赞同，要有一个制
约与平衡体制，要有公共政策上的灵活性使之适用于当时当地的问
题。

在17和18世纪的美国，人们派代表参加殖民地大会，制订管理日常经
济与社会关系所需要的规则。哪里应该修路、应该怎样给公共滋扰行
为下定义，都可以通过辩论而决定。道路促进商业，农业废物处理不
单单是一个美学问题；这两个问题都涉及到一个有良好管理的社会的
健康。

19世纪，人们聚集到密苏里，就大蓬车管理制订规章。这些“路规”
的目的在于保证美国人在长途跋涉几千英里到太平洋海岸的路途中免
遭危险。淘金者在到达加利福尼亚金矿、离开了车队后，又就如何划
分淘金区制订规则。这些淘金者希望建立一个有良好规则的社会，来
保护他们的生意，使之得以繁荣。

在21世纪的加利福尼亚，仍然有邻里共同修改规章的做法，他们在正
式的社区公约的范围内，修改具体居民小区内有关房产状况、规矩和
房屋改造许可的规定。这些房产主人有权制订所需的规则，以便大家
有章可循。不管是在小城镇的市政厅还是在首府大楼内，不管是在边
区定居点还是在都市豪华的起居室，财产拥有人、公民以及一切追求
美国梦的人都参与了涉及社会经济关系的立法。这一传统贯穿于美国
地方、州和联邦的立法机制中。

美国法律传统的起源

这种日常立法程序是从英国历史中沿袭下来的做法。英国殖民者把他
们的立法传统带到美国殖民地以后，针对新环境在实施中做出了一些
修改。英国国王授予不同殖民地的业主和联合股分公司一些不同程度
的立法权，不过，无论是否有这些立法特权，所有英国殖民者已经都
有法律可循，即古老的宪法，或者说世人所知的“英国普通法”
（“English common law”）。这一法律防止政府侵犯英国人的权
利。普通法中包括《大宪章》（Magna Charta），也就是约翰国王
（King John）1215年签署的宪章。《大宪章》保障合理的法律程
序，财产权，以及由陪审团审判的权利。这一古老的英国法律的关键
核心在于私人财产与自由之间的关系。自从14世纪以来，私人土地财
产得到了积极的法律保护和定义，但是英国历史以及美国殖民地的经
历使美国人清楚地感到，必须在主权人民赞同的情况下，才能够对财
产权以及行使个人自由的权利做出更动。

政府的合法性基于其管理对象的赞同这一理念，起源于古代希腊和罗
马，欧洲现代早期的政治理论家大量充实了最高统治权在于人民的观
念。独立战争时期的美国殖民者通过加强专门给予人民的权利、进一
步限制政府的权限范围而推进了这一思想。这些专属人民的权利后来
被写进州与联邦的人权法案中。如何防止政府因滥用主权人民所赋予
的权力而践踏人权，是美国宪法会议所面临的问题。来自州和联邦的
代表以立法形式创立了内部的制约与平衡体制。政府的每个分支都将
在立法中具有独立性，但是它们的权力相互重叠，从而限制政府在体
制内的影响力，提供更广泛的民众参与机会。

扩大法律涵盖面

在美国历史不同时期，民众参与政府的广泛程度有所不同。在建国初
期，只有白种男性财产拥有人能够参加投票，能够担任立法职位。到
了19世纪，有产人才有投票权和担任公职权的规定逐步被取消。但是
妇女、非洲奴隶、美洲印第安人和亚裔仍然长年被排除在立法程序之
外。要求平等的运动在19世纪开始发展，到20世纪取得成果。妇女从
地方上组织起来，向立法议员要求权利。她们加入了反奴隶制的社会
势力，1848年在塞尼卡福尔斯（Seneca Falls）宣布男女平等，并向
西部发展，而且在西部发现更加肥沃的争取权利的政治土壤。在怀俄
明和犹他这两个还没有正式加入联邦的准州，妇女在1869年和1870年
分别赢得了投票权。在加利福尼亚，妇女通过西班牙和墨西哥的法律
习俗在1849年赢得了社区财产权，但是直到1911年才赢得投票权。在
全国范围内，妇女的投票权是直到1920年通过一项《宪法》修正案时
才得到确立。

1868年的宪法《第十四条修正案》赋予非洲裔美国人公民资格，1870
年的宪法《第十五条修正案》赋予非洲裔美国男子投票权，但是美洲
印第安人直到1924年才获得公民资格和投票权，而亚洲移民直到第二
次世界大战时才获得公民资格。亚洲移民和来自其它地方的移民的子
女因出生在美国而自然成为美国公民，但是他们的父母一直没有得到
归化的权利。中国移民从1870年起就被法律规定不可获得公民资格，
1943年，国会出于对日战争的努力了给予中国移民归化权。日本移民
则是在1952年通过《麦卡伦-沃尔特法》后才被给予归化权。然而，
不管有没有投票权，美国人从未停止向立法机构提出变革的要求。妇
女和非洲裔美国人甚至在还没有投票权的时候就积极地参与请愿、抗
议和游说等公共政治程序。由于立法机构向民主参与敞开，因此公共
决策过程是包容性的，尽管当时的许多参与者对其进度感到不满。

普遍选举权

造成美国在实行普遍选举权问题上的犹豫不决的原因之一，要被归结
于18世纪占主导地位的政治理念。英国模式，就象那个时代盛行于其
它国家的模式一样，基本上就是一名男性国王以及议会和法官，依据
的是混合制政府和土地所有人权利学说，而大多数土地所有人是男
性。但是，大部分讨论权利和自由的政治理论和修辞似乎都提出，这
些权利和自由具有普遍性。由此，英国人的权利在经过美国人的诠释
后，形成了1776年革命的宪法基础，从而剔除古老的英国宪法中的暴
政成分，保留对美国人有益的内容。如何在实际中做到这一点，则是
州宪法会议和联邦宪法会议的代表所面临的工作。

在18世纪末期的诸州宪法会议上，代表们草拟的文件以各种各样的方
式具体体现和扩大美国殖民者的权利。马里兰州放松了对选举州宪法
会议代表的财产资格要求。乔治亚州建立了一个请愿机制，并由此在
1789年、1794年和1797年制定出新的宪法。1797年的宪法中包含了一
个修宪程序，而不再需要通过宪法会议进行修宪。

马萨诸塞州1776年开始的一个制宪过程最终提高了人民对修改宪法中
的权威。马萨诸塞州立法机构（当时叫General Court）请求本州各
城镇授权议会在下次开会时起草一个宪法。这一建议的命运掌握在城
镇而不是多数选民手里。波士顿和另外八个城镇拒绝授予立法机构为
本州起草宪法的权力。在随后一些年当中，这些城镇授权立法机构确
认宪法。但是最终，这些城镇的居民通过在没有通常的财产限制的情
况下的投票，拒绝了这一文件。1779年，立法机构做出让步，允许人
民在他们的城镇选举宪法会议代表。宪法会议在1780年产生了马萨诸
塞州宪法，这个宪法最终赢得了确认，在其历史过程中确立了几个原
则。首先，宪法必须由当选代表开会起草。第二，必须保证人民享有
通过选举和修订程序进行参与的机会。最后，人民必须有投票批准宪
法的终极权利。

自由和财产

马萨诸塞州宪法的制订过程是1787年各州代表汇聚费城、起草联邦宪
法的背景之一。美国宪法会议的另一重要背景是，自由与财产这两个
因素的关系在立法考量中的发展变化。17世纪英国哲学家约翰．洛克
（John Locke）的政治哲学对美国人思考自由与财产关系产生了很大
的影响。洛克提出，人民同意生活在一种共同体下，以便政府能够贯
彻自然法和权利。人的自然权利包括拥有自由和财产。美国人十分珍
视这一思想，因此在他们的政治与宪法修辞中均依照财产法的概念来
阐述个人自由：美国人可以拥有自由。洛克也认为生命和自由取决于
财产，但是个人对财产绝不能挥霍使用，也不能排斥他人利用自然及
其恩泽。因此，1787年宪法会议的代表们所面临的一个问题是，如何
最好地保护拥有私人财产这一自由的果实，同时最好地保护人民从这
块土地上获取恩惠的权利。

宪法会议的代表在美国《宪法》中创立了一个共和形式的政府，这一
政府平衡多种利益，同时包含混合制政府的一些成分。混合制政府的
概念融合了君主制、贵族制以及全民政府的历史成分。这三种政府形
式都倾向于存己排异；如果不从宪法上加以制约的话，这三种政府形
式中任何一种都会导致极端形式的专制、寡头政治和民主。这三种对
待权力的倾向当中的每一种都有可能威胁人们在私有财产中的自由，
然而要维持一个井然有序的社会，每一方的利益都要得到体现。宪法
会议的代表找到并实行的解决办法是，将权利分散于政府的不同分支
中，同时，不同机构之间的功能又有所重叠。重要的是，这种重叠制
造了一种平衡机制，每个政府分支具有足够的权力来平衡其它分支。

国家一级的立法

承袭18世纪的形式，联邦立法机构由两院组成：众议院和参议院。各
州各选区的选民通过直接投票选举产生众议员。参议员最早是由州议
会选举的。为了平衡非富有阶层的利益和有产阶级的利益，联邦宪法
会议的代表当时决定，参议员由州议会选举产生，以便保证有产阶级
在美国参议院中得到代表。直到1913年有了美国宪法《第十七条修正
案》后，美国参议员才由人民直接选举产生。

根据《宪法》，众议院和参议院构成国会，国会有权制订和通过法
律。美国总统有行使这些法律的权威。虽然《宪法》没有明确规定，
但是总统也可以通过让他所属党派的议员在国会提出议案来启动某项
立法的程序。联邦司法分支拥有诠释法律的权威，这一权威很快体现
在美国最高法院就法律是否符合《宪法》所做的裁决中。总统可以否
决一项法律，但是国会可以使总统的否决无效。对被最高法院裁定不
符合《宪法》的法律可以进行修改，使之不再被法庭判为违宪，但是
国会如果希望推翻美国最高法院的裁决，也可以提出宪法修正案。这
样一个权力重叠的体制，既保存个人权利，也保护私人财产。

州一级的立法

美国州一级立法体制的发展情况是，每个州都建立了和联邦政府相似
的政府结构，但是各州的立法传统不尽相同。一些州的议会每年开
会，将多数时间用于立法。另一些州的议会则隔年开会，会期很短。
州议会为本州立法的权威与国会为整个联邦立法的权威类似。一些州
宪法规定，修订州宪法要经过选民直接表决，或者通过提案和全民公
决的方式制订法律。这样的过程使普通公民能够提出法律或规章议
案，然后在全州通过公民投票进行表决。

立法：权力的分离

无论立法或修宪是由公民投票决定还是由议会讨论产生，这些行动都
服从于司法审议。在州和联邦传统中，法院有权审议立法，决定它是
否符合宪法。不过，在制约与平衡的概念中，法院并不完全独立于政
治体制的其它部分。州法院的法官通常是定期选举产生。联邦法官是
终身任命，但是，州法官和联邦法官若有不当行为，可以受到州议会
或者国会的弹劾。在某些情况下，州长有权任命法官。如今常见的现
象是，美国法院对案件的裁决在实际上发挥制订法律的效力。立法机
构制订法律和司法机构制订法律的根本不同在于，法院只能裁决当事
人提交的案件。立法机构的立法范围要广泛得多，但它们也受到宪法
以及英国普通法传统的限制。法院在裁决案件时要考虑宪法的明文规
定、以前的判例法、普通法传统以及公共政策。

总之，美国立法体制的基础在于权力重叠。州和州宪法存在于由国
会、总统和联邦法院系统主导的联邦体制内，而联邦体制又受美国
《宪法》的制约。

举例来说，联邦《宪法》的商务条款给予美国国会“制定对外以及各
州之间贸易规定”的权力。美国最高法院将《宪法》这一条的解释
为，限制州一级制定有碍州际贸易的州与州之间的贸易规定和州内贸
易规定。1964年，对《宪法》这一条款的诠释扩大了国会的权限范
围，使之包括依据1964年的民权法制定公共住房规定，禁止在出租旅
馆房间时有歧视行为。

州和联邦利益的重叠与互动在实际中如何运作取决于许多情况。下面
的例子说明了这一点。国会并没有明确的权力来告诉各州如何规定它
们的公路行车速度。这一决定权根据各州宪法和法律条例可以属于州
议会、县行政委员和市议会。在20世纪，一些州规定机动车辆公路行
车时速为每小时65英里，大卡车行车时速为每小时55英里。另一些州
认为，将多车道高速公路的行车时速定在每小时75英里更为合理。人
口稀疏、城镇间隔遥远的州所设定的时速限度则是在具体情况下“合
理”即可。在蒙大拿州，驾车人开每小时70英里还是开每小时120英
里完全视道路情况和行车条件而定。在那里开车和在德国的高速公路
上开车没有什么两样。但是，当美国在70年代面临能源危机的时候，
国会许多议员认为，要节约能源，就必须把全美国的行车时速限定在
每小时55英里。于是国会使用其掌管钱财的权力说服州议员改变州法
律。简单地说，国会告诉各州，如果他们不将自己的时速限制改为每
小时55英里，就不会得到成百万美元的联邦高速公路拨款。很快，美
国全国人人都以时速55英里的速度开车。州议员可以选择，他们选择
了联邦拨款。

围栏法和联邦制

今天蒙大拿州公路上的牛是另外一个联邦体制内立法多样化的例子。
牛是否应该不受限制地随便跑是一个与美国同时诞生的问题。殖民地
立法人士必须决定牧主是否应该把他们的牛圈起来，以保护农民的庄
稼和园子。修围栏会增加牧主的开支；允许牛到处乱跑又会损害庄
稼，因而使农民受到损失。然而，农民有普通法来对付牧主，如果农
民能抓住牛祸害庄稼，就可以扣住它，找到主人后，把他或她诉上审
判法庭。

立法人很快决定制订法律，要求牧主修建围栏，这些法律中包含了合
法围栏的定义。这一传统在美国一直持续到19世纪定居点延伸到美国
中部大平原时为止，即东经100度以西相对比较干燥的地区。在多林
木的东部各州，牧主修建围栏，由镇检查员决定这些围栏是否符合法
律要求，而怒不可遏的农民还是会把牧主拖上法庭。但是，有合法围
栏的牧主现在在庭上能为自己辩护。在大平原地区，19世纪的牧场养
牛业及其相关行业为了降低成本，力争让立法机构实行开放放牧法，
并设法改变了围栏法的要求。根据这些法律，如果庄稼和园子主人希
望在庄稼和园子遭受牛的损害时得到赔偿，他们就必须支付围栏用
费。随着养牛业在19世纪80年代的衰落，开放放牧法在后来的几十年
也逐渐削弱。但是包括蒙大拿州在内的一些州在20世纪还是保留了这
一法律。

今天，在蒙大拿等州的州际公路上，人们可以看到牛被圈在用纳税人
的钱修建的围栏里。不过这倒不是基于西部的开放放牧法，而是因为
美国驾车人的安全受到威胁。联邦拨款修建围栏，以免驾车人和行人
受到伤害。在实行开放放牧的州的公路上很少见到围栏，路上设置了
标记，警告驾车人路上可能会有牲畜。围栏法和公路法清楚地显示，
为维持一个有良好规则的的社会，地方、州和联邦立法机构在美国体
制中有不同的权威，扮演不同的角色。

行政管理机构

美国还有另外一个具有立法、行政和司法功能的立法机构，即19世纪
建立的行政管理机构。行政管理机构的先驱是1866年创立的纽约市卫
生委员会，但是，是铁路委员会在1870年代和1880年代把行政管理机
构的概念带到公众面前，并受到司法审视。行政管理机构通常由一组
被任命的专家组成，在没有立法机构参与的情况下制订公共政策。

在随后的几十年间，司法人士对于这种将立法权威不恰当地下放给行
政管理机构的做法一直感到担忧，但是在20世纪初，行政管理机构获
得了相当大的行政和宪法权威，其制定规章的范围集中在公共福利领
域，涉及从公共卫生、火车票价、到白尾鹿打猎定额等。立法人的想
法是，有权威的专家最有资格制订涉及复杂的经济和社会系统运作的
规则。铁路、电力、天然气、或者货运价格涉及到复杂的经济计算。
为了制订这些价格，专家们一起共同听取经营人士和消费者的意见。
有关委员会的专员正式聘用专家，分析各方提出的证据。在考虑了所
有证据后，委员会从公共利益出发，公布行业规定。这些规定服从于
司法检查，所谓的行政法也就因此而产生了。

行政法由宪法、法令、机构和普通法组成。行政管理机构是法令、宪
法条款或依据法令发出的行政命令的产物。行政法主要是从法官裁决
所形成的判例法以及不同行政机构制订的规章中产生。从历史上看，
在1930年代初以前，法院所关注的是设立行政管理机构所涉及的宪法
问题，如：立法机构是否可以把权力下放给行政管理机构。从1930年
代起，法院一直在仔细注意行政管理机构制订规章的程序以及行政管
理机构官员的决定权问题。行政机构必须保存制订规章过程中所收到
的证据，并将他们根据这些证据做出决定的过程的记录存档。无论一
个机构是制订电话价格还是起草环境规则，司法部门是确定这一决定
程序是否合法的仲裁人。如今，美国全国范围工商活动所必需的许多
规定是由州际商务委员会和环境保护局制订的。

当一个行政管理机构制订具有法律效力的规章时，这个机构必须保证
民众有向立法人士表达意见的途径。根据制订规章的法律程序的要
求，公众必须得到这一程序开始的通知，必须举行公开听证会讨论涉
及的问题，必须给予公众就拟议中的规章发表意见的机会，必须将新
规章公布于众。一个行政管理机构的负责人通常是由州长或者总统任
命，由立法机构审查通过。公众有了解这一审批过程的权利，对联邦
政府机构任命人士的审批过程往往有电视转播，得到媒体报导。公众
利益组织经常在公开听证会上作证，通过媒体公开他们的立场。这些
任命的重要性是很显然的，行政和立法分支的权力重叠也同样显然。

民主决策

美国人有遵纪守法的历史。在一定程度上，这种自愿遵纪守法的行为
来源于一个传统，即：公民在许多场合有机会参与立法过程。美国的
人口和文化虽然非常多样化，但是，美国的民主选举政治体制、代表
制立法机构以及公众对立法的参与，都使美国人民与立法息息相关，
也使他们对个人权利和财产权的稳定具有信心。对个人权利和财产权
的定义和保护方式几百年来发生了变化，但是今天，无论是在都市公
寓楼还是起居室，或是乡村市政厅，社区里的人们在继续制订法律，
他们知道，要维持一个有良好规则的的社会需要每个人亲自关注民主
决策过程。

美国经验虽然不一定适用于每个地方，但是有如下几条基本原则可以
保证立法的民主化：被管理者的赞同；在所有立法阶段都有人民的参
与；向公众敞开立法过程──或通过投票、请愿、诉讼，或通过司法
审查法令、行政规则规章以及行政行动；遵循治理的基本原则，其中
包括：政府机构间的制约与平衡、共和制政府、民主选举。根据宪法
运作并根植于民有、民治、民享传统的联邦和州政府，拥有互相重叠
的权力。

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相关读物：

Gordon Morris Bakken, Law in the Western United States 
（University of Oklahoma Press, 2000） 

Douglas W. Kmiec, and Stephen B. Presser, The History, 
Philosophy and Structure of the American Constitution 
（Anderson Publishing Co., 1998） 

William J. Novak, The People's Welfare: Law and Regulation 
in Nineteenth-Century America （University of North 
Carolina Press, 1996） 

John Phillip Reid, Constitutional History of the American 
Revolution （4 vols., University of Wisconsin Press, 1986, 
1987, 1991, 1993） 

Melvin I. Urofsky, and Paul Finkelman, A March of Liberty: 
A Constitutional History of the United States （2 vols., 
Oxford University Press, 2001） 

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作者介绍：

戈登．莫利斯．巴肯（Gordon Morris Bakken）是加利福尼亚州立大
学富勒顿分校的历史教授。他拥有威斯康星大学的理学学士、理学硕
士、哲学博士和法学博士学位，著作有14本书和38篇文章和评论。

┌────────────────────────────┐
│　“美国许多法学家认为，法院对人权领域的问题从宪法上做　│
│　出审理，这是我国的一大特征与骄傲。我赞成这个看法。”　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　──最高法院法官露丝．巴德．金斯伯格　│
└────────────────────────────┘

美国2000年的总统大选旷日持久，迟迟未见分晓，这使许多人为之惊
愕不已。决定胜负的选票在佛罗里达州，然而在选举结束多日以后，
人们疑问重重：佛罗里达州的某些选票是否因为技术设施故障而被遗
漏，果真如此又该如何处理？佛罗里达州议会介入进来；若干州法官
也介入进来。佛罗里达州州务卿和联邦国会一些议员发表了措辞激烈
的讲话。候选人乔治．Ｗ．布什（George W. Bush）和阿尔．戈尔
（Al Gore）的支持者，纷纷在佛罗里达州和美国各地示威游行。

这场争议案被提交到美国最高法院。法院做出的裁决在实际上宣布了
布什对戈尔的胜利。

至此一切结束。戈尔发表了祝贺布什当选的演说。示威的人群各自打
道回府。未能夺得总统宝座的那个党的政治家们在电视上宣布，现在
是齐心协力处理国家事务的时候了。对于法院的裁决，决非人人皆大
欢喜，但几乎人人都认为，必须接受这一裁决。某些人啧有烦言，认
为某几位法官有政治偏颇，但是没有人怀疑，法官们是在独立于其他
政治当事人的情形下做出他们的决定的。

联邦司法体制保持独立，而且社会上公认这个体制做出的决定必须得
到遵守──这正是美国政治制度的一大特征。事实上，世界上没有
其它任何法院拥有近似美国最高法院的这种在裁决社会争议、解释国
家宪法和制定公共政策方面的非凡权力。在这次选举争议之时正担任
最高法院首席法官的威廉．伦奎斯特（William Rehnquist），曾在
若干年前说过，美国的司法体制是“我国政体中的御宝之一”。

人们常问到的关于美国司法体制的问题涉及两个方面。第一，美国让
若干通过任命上任而非民选产生（而且是终身任职）的法官确定哪些
是政府其他部门可以采取的合法行动，这是为什么？第二，这样一种
体制化的权力怎么能符合民主政体所蕴涵的由多数人决策的原则？第
一个问题的答案取决于美国人的政府观念。

联邦司法体制的创立

起草1776年美国《独立宣言》（Declaration of Independence）和
1789年美国《宪法》（Constitution）的开国先贤深信，人民的权利
先于政府而存在。他们在《宣言》中宣告，人的权利与生俱来，政府
的宗旨在于维护和增进这些权利。例如，政府必须维护人民的人身安
全和财产，这是需要有刑事法律和执法官员的原因。

但是，《宪法》起草人提出，如果说，新政府保护人民互不侵权，那
么，又由谁来保护人民不受政府侵权呢？政府可能犯错，政府可能暴
虐，政府可能滥用人民的信任，剥夺人民的权利。美国政治思想的精
髓之一就是，深信一切体制机构都存在腐败的可能，所有政治人物都
可能受腐蚀，不单是受到有形的金钱的引诱，而且还会受到一种危害
性更大的引诱，那就是：以正义的化身自居。掌握权力的人很容易认
为，他们自己想做的事理所当然是正确的。这在民主制度下更是如
此，因为政治人物可以让自己相信，既然他们是由人民选出的，这就
证明人民信赖他们会做出正确的决定。《宪法》起草人当时已在考
虑，用什么办法，既可以使政府有足够强大的力量保护公民，又不至
使政府强大到成为一个不受约束的权力堡垒？

他们得出的答案是，通过分割权力来制衡权力。政府要分成三个分
支，即总统、立法部门（国会）与司法部门。国会非经总统同意，
不能通过法律；总统非经国会同意，不能推行政策；国会和总统二者
都要由司法部门来问责，司法部门按照《宪法》所授予每一分支的权
限来评断国会和总统的行动。要由司法部门来充当《宪法》的最后解
释者，而《宪法》则是说明主权人民对政府行为的要求和政府权力所
受限制的最终文件。如果两大“政治分支”，即总统和国会，企图跨
越这些界线，公民们就可以诉诸司法体制，以《宪法》为依据，向总
统和国会的做法提出挑战。司法体制此时就会予以干预，废除那些同
《宪法》相抵触的法律。

正如《宪法》的一位起草人曾经所说，司法体制本身既无财力，也无
武力。司法部门无法动用军队或警察来执行其法令，也无法扣住另外
两个分支的预算。它唯一能做的，就是显示自己在政治上是如此的独
立，对人民的权利予以如此的保护，以致政治人物和公民都感到非服
从其法令不可。

司法体制若要能够无所畏惧、不偏不倚地发表意见，若要能够真正保
持独立，就必须处于另外两个分支的控制之外。所以，美国《宪法》
规定设立最高法院。《宪法》还责成国会设立若干下级联邦法院，所
有这些法院的法官，都由总统提名，经参议院（国会的上院）多数票
确认。第一届国会建立了这样的一个联邦司法体制，它由若干初审法
院和中级上诉法院以及最高法院组成，以最高法院为上诉终审法院。
所有各级联邦法官都是终身任职（而且按照法律规定，法官的薪资不
得减少）。因此，他们不必担心会因为做出不合众意的裁决而被罢
职。一个联邦法官可以自行选择离开司法体制另就他职，也可以辞
职去参加竞选，尽管后一种情形很少出现。在级别较低的联邦法院供
职的法官也许希望得到进入级别较高的联邦法院就职的任命；但是，
同样地，一个法官在做出裁决时知道，无论裁决会如何激怒政治人士
或是一般公众，他或她的职位仍都是终生稳如泰山的。

上述一段话似乎自相矛盾。一方面，联邦法官们受任是为了确保按照
《宪法》所说那样，使人民的意志高于一切。而另一方面，这种终身
任命意味着，他们可以做出被人民认为是错误的、同大众意志背道而
驰的裁决。既然法官是由总统和议会的政治家们所挑选的，那么，法
官们做出的裁决难道不会具有党派倾向，而非代表大多数人的意志或
《宪法》的指意吗？由此引出下一个问题：挑选法官的程序。

法官挑选程序与司法独立

所有空缺的联邦法官职位，包括最高法院法官的职位，都由总统提名
任职人选；总统当然倾向于选择一些可能与自己观念相同的人士。最
低两级联邦法院的管辖范围按地理区域划分；由于参议员在决定是否
确认总统提名的人选时往往尊重同事的取向，因此总统在提名某一地
区的联邦法官人选之前，通常先要同代表该地区的参议员协商。不
过，最高法院法官的提名就不是这样了，因为最高法院管辖全国。20
世纪后期的历任总统还形成了一个习惯做法：在提名最高法院法官人
选时，照顾到地域分布、宗教、种族和性别，道理是，这样做可以提
高当代法院的信誉。

然而，法官的终身任职制给总统影响最高法院法官的能力带来限制。
虽然对法官人选的观点可以通过他们昔日作为政界人物或是作为下级
法院法官所做的决策、决定而得以判断，但是，这并不一定保证这位
法官在上任后会如何断案。例如，1953年，德怀特．艾森豪威尔
（Dwight Eisenhower）总统任命厄尔．沃伦（Earl Warren）担任最
高法院首席法官，当时他知道，在第二次世界大战时期担任加利福尼
亚州司法部长的沃伦，曾主持将该州的日裔美国人遣送到移居营的行
动，而且在担任该州检察长和州长时，沃伦采取了对付犯罪活动和犯
罪分子的强硬措施。但是，沃伦在担任最高法院首席法官后，却对最
高法院一致做出公立学校实行种族隔离为违宪的裁决发挥了关键作
用。在很大程度上由于沃伦的影响，他所主持的法院在20世纪60年代
对《宪法》做出的解释认为，过去普遍实行的给予被告人在刑事司法
程序中的保护没有达到《宪法》要求。沃伦的最高法院还推翻了一个
传统，在立法选举中不再让乡村地区公民的选票比城区居民的选票具
有更大的份量，据说艾森豪威尔对此感到如此之恼火，以致做出表
示，早知如此，当初决不会提名沃伦担任法官。

沃伦做出这些裁决固然在部分程度上有他个性的原因，但是，他这种
在施政哲理上似乎改弦更张的做法，也反映了最高法院许多法官的司
法生涯中的一个明显现象。他们当中很多人担任过民选产生的公职，
在这种职位上，满足选民要求和竞选连任的需要使他们专注于地方性
政治因素，而这恰恰是《宪法》起草人当年设立终身法官制度时所要
设法避免的。其他一些未来的联邦法官，有些最初在州法院供职，在
那里，并不需要对联邦《宪法》加以解释，有些则在下级联邦法院供
职，他们知道，如果他们对《宪法》的解读有误，最高法院会予以纠
正。

但是，这些法官一旦进入最高法院，就再也没有必要取乐民众情绪
了。他们很快就认识到，自己是国家根本大法的最后仲裁人──他
们如果犯错误，再也没有更高法院可以纠正；于是他们经常以一种新
的方式来思考《宪法》中那些崇高的字句究竟和应该包含着什么意
思。

任期长久也对司法独立产生作用。在法官长达数十年的任期内，原来
一些会导致总统决定提名或不提名某人担任最高法院法官的问题可能
已经不再具有政治意义，而随着时代的发展，在提名这位法官时本来
并不曾料到的议题，倒可能成为重大的政治争论焦点。这两种现象都
是总统所始料不及的。理查德．尼克松（Richard Nixon）总统1969
年任命下级联邦法院法官沃伦．伯格（Warren Burger）为最高法院
首席法官时，男女平等问题还没有进入最高法院的议事日程。尼克松
无从预见这个问题日后会成为70年代伯格法院的关键议题，他也无从
按照对这个问题的态度来挑选法官。

在一个自由的社会里，法官同任何人一样，都是公民。他们同我们一
样，也必然反映出在自己成长过程中占主导地位的一些信念。与此同
时，我们这个的社会价值观不断演变（如同所有社会一样），科技不
断发展，并随之产生新的法律问题，而他们也是我们这个社会的成员
之一。他们同法院外的人交流，他们读报纸，他们看电视。他们知道
有哪些问题对于社会变得如此重要，以致现已跃居国会、总统和州议
会议事日程之首。当法官要将1787年制订的《宪法》中的字句，象
“州际贸易”或“适当法律程序”，应用于具体案例时，他们必须在
同时意识到，“贸易”在一个特定时期的社会中的含义，或者哪一类
“法律程序”被当今社会认为是充分的。

法官们固然有保障不受一时社会风气及人欲的左右，但他们不会在真
空中生活和判案。司法独立决不意味同人民的意志和多数人的愿望一
刀两断，尽管它确实要与之保持一定的距离。

美国制度中还安排了另外两种对司法权的制衡。联邦法官虽然通常终
身任职，但其实他们是有“良好表现”的基础的；法官如果犯了刑事
罪或是有其他不端行为，将受到国会的审判，结果可能导致被罢免。
此外，国会还可以通过立法将某一法律领域划出最高法院管辖的上诉
范围，比如，国会可以决定，最高法院不得受理任何涉及来自下级法
院的涉及宗教或种族歧视的上诉案。

曾有少数下级法院的法官被国会撤职，但还不曾有最高法院法官被罢
免，尽管最高法院的许多裁决曾遭到不少国会议员的声讨。国会对自
己在上诉权问题上的权力，从不轻易动用。国会如此克制的主要原
因，是最高法院的运作方式。

最高法院与宪法解释

历史上，在美国《宪法》起草时，人们的观念是，联邦政府将具有十
分有限的权力。美国独立战争1776年开始后，组成联邦的13个前英属
殖民地曾经宣布各自是拥有一切政府权力的独立国家。战争胜利后，
它们认识到，有必要作为一个共同的实体处理对外事务并统一全国的
贸易标准；但是，它们仍然相信，为了实现这些职能而设立的全国性
政府不在公民生活中占首要位置。在诸如公共安全、教育、福利、保
健、本地贸易等方面，各州应该保持对日常事务的控制。

因此，《宪法》以十分笼统的措辞表达了人民的授权。例如《宪法》
有一处条文授权国会管理与外国的及“州与州的”贸易。在贸易大都
就地进行的18世纪，“州与州”所指的是真正跨过州界的贸易。经
过19世纪的工业革命、20世纪的技术革命和21世纪初的这种全球化，
这个概念远非象过去那样分明了。现在，任何一个州的商店里的货
物，都几乎全是在别的州（或是别的国家）生产的，美国人民所使
用的基本商品都有赖于州际贸易以及国际贸易。公司变得全国化（和
国际化）而非仅仅具有地方性。如果某个州要实施保护公共安全与福
祉的法规，有关公司可以转到其他地方，不再在这个州做生意。那
么，由谁来保护消费者免受伪劣商品和有害健康的商品的伤害呢？

从20世纪30年代起，最高法院以对贸易条款的这样解释做出回答：联
邦政府可以管理有任何带有跨州成分的贸易，无论这个成分多么微乎
其微；实施管理的目的更多地出于对公共福祉方面的考虑，而较少与
贸易本身有关。其结果是，举例说，如果一家工厂所使用的原料来自
州界以外或是制造的产品将行销其他州，那么联邦政府就可以对厂内
的卫生条件予以监督。工厂和商店雇员的工资和工作时间也属联邦政
府管理的范围，因为显然，他们所生产的许多商品将到外州出售。在
美国，食品和药物非经联邦政府批准，不能上市销售，显然也是因为
它们跨越了州界。实际上，最高法院对含糊的贸易条款的如此广义的
解释导致形成一项国策，推动创立了一个有限度的福利国家，使政府
担负起维护公民健康、安全与福祉的重大责任。

《宪法》中的另外一些条文也得到最高法院类似方式的解释。几个世
纪以来，最高法院在一个遵从美国宪法传统的释宪框架内，本着法院
对社会需要的理解，对《宪法》的一些早期规定做出解释，使之适合
社会需要。这带来双重结果。

其一，由于最高法院以一种演进而又尊重传统的方式解释《宪法》，
公民不认为有修改《宪法》的必要。今天的《宪法》只包含27个修正
案，而且其中10个还是在第一届国会就做出的。考虑到18世纪末叶的
美国同今天的美国有多么大的差异，修正案的数目可谓寥寥无几。

其二，由于选民对最高法院解释的结果感到满意，最高法院逐渐赢得
一种近乎神圣的地位。最高法院就2000年总统大选获胜者问题公布意
见后，举国上下都予以接受，这表明，人们认定，最高法院是有能力
解释《宪法》规定的独一无二的机构。每当总统和国会建立某项法规
的时候，人们都有一个当然的假定，即这些熟悉《宪法》规定的机构
相信其所通过的法律符合《宪法》。但是，如果最高法院认为该法律
违反了《宪法》所划定的政府权限因而予以推翻，那么，这项法律就
将无效作废。由于最高法院的法官在做出裁决时会写明所做决定的法
律根据，因此，国会有时候也可以将被推翻的法规做一番修改，使之
符合最高法院的裁决。不过，选民在这种情况下可以依靠的最主要手
段是修正《宪法》──但我们已经看到，这并不经常发生，原因是，
人民信任最高法院，而这种信任在很大程度上源于最高法院在维护个
人权利上的作为。

联邦司法体制与人权

美国《宪法》以及其他许多国家的宪法所保护的权利种类──言论自
由、出版自由、宗教自由、不受任意逮捕、在刑事司法体制中获得公
正审理的权利──意味着，多数派往往是权利的对立面。如果多数人
热衷相信某一主张，那么这个多数派不会欢迎有相反的主张出现，而
且可能倾向于压制相反的主张。毕竟，群体的福祉是会受到人们所持
的观念的影响的。如果一个国家的大多数人都同样热忱地信奉某一宗
教，那么，似乎在向这种宗教提出置疑的其他宗教就会成为不受欢迎
的异己主张了。

但是，正如我们已经看到，美国政治制度的起点就是个人及其权利。
《宪法》给政府的行动划定了界限，推而广之，也给多数人对个人的
控制划定了界限。《宪法》将权利包含其中，这实际上是规定出生活
中的那些必须让个人有权按自己的最佳考虑做决定的方面：同意或者
不同意多数的主张、从事本人认为合适的信仰活动，等等。由此产生
的一个问题是：当个人认为是权利、但却同多数的意志相抵触时怎么
办？能不能信任多数派会不顾自己的强烈感情而尊重关于个人权利的
原则呢？

正如我们已经看到的，《宪法》起草人对此的回答是：将维护个人权
利的职能交托给多数或是交托给由多数所选出的政府机构将是天真的
做法。必须创立一个独立的司法体制，无论在多数派的反对情绪多么
激昂的情况下，它都将无所畏惧地伸张人权。

各个联邦法院十分认真地担负起了人权──在美国通常称为公民自
由和民权──卫士的角色，在这个过程中，将这些人权扩大到当年
《宪法》起草人所无法预见的范围。例如，宪法上没有提到“隐私”
这个词，但是，最高法院从保护不受无理搜查和保护通讯自由的条文
中看出保护隐私权的意向。言论自由权，经过最高法院的解释，不仅
适用于电视和互联网，而且还适用于非语言的交流形式，如艺术表达
和富有政治象征性的穿戴等。

联邦司法体制在伸张人民的权利时，一方面能够以非如此独立的法院
所无法做到的方式、不受民众情绪左右地遵从《宪法》规定，同时又
鲜明地确立了自己作为政治生活互动体制一部分的地位。1954年，厄
尔．沃伦领导的法院一致裁决，学校中的种族隔离违反了《宪法》给
予所有人以平等法律保护的规定，从而间接承认并且鼓励了新生的民
权运动。最终，最高法院感到，它不能将《宪法》解释为连私下的种
族歧视也属禁止之列，但是，它的裁决促使国会通过了一些禁止私下
种族歧视的法律──当国会制订的法律在执行过程中遭到反对、被
诉诸法院时，最高法院维护了这些法律。当沃伦．伯格领导下的法院
第一次裁决男女平等属于《宪法》问题时，它实际上对妇女地位正在
发生的变化予以了承认，并且给方兴未艾的妇女运动带来保证，即这
方面的申诉会得到政府起码一个分支的认真对待。最高法院所表明的
就是：那些不合众意的人，那些另类的人，那些质疑现存方式制度的
人，当他们申明自己的权利受到侵犯时，同样会得到正规审理。

这，归根结底，就是法官为何由任命产生以及为何终身任职的理由。
正如前面提到的总统大选中所出现的情况，公民很可能不同意最高法
院做出的某项具体裁决。但是，司法体制的独立性给了选民一个保
证，即最高法院做出的裁决几乎一向基于法律而不是基于党派政治，
基于贯穿一切的民主原则而不是基于一时的激动情绪。独立司法体制
最终的作用是实践美国的这样一个信念：多数人的统治，只不过是真
正的民主制度的一个方面。民主制度还包含另外一个重要内容，即保
护个人权利。提供这种保护，是联邦司法体制的首要职责。

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相关读物：

Henry J. Abraham, The Judiciary: The Supreme Court in the 
Governmental Process （10th ed., New York University Press, 
1996） 

Vincent Blasi, ed., The Burger Court （Yale University 
Press, 1983） 

Peter H. Irons, A People's History of the Supreme Court 
（Viking, 1999）

Anthony Lewis, Gideon's Trumpet （Vintage Books, 1999）

Robert G. McCloskey, The American Supreme Court （2nd ed., 
University of Chicago Press, 1994）

David M. O'Brien, Storm Center: the Supreme Court in
American Politics （5th ed., W.W. Norton, 2000; 4th ed., 
ppk., W.W. Norton, 1996）

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作者介绍：

菲利帕．斯特鲁姆（Philippa Strum）是纽约市立大学布鲁克林学院
布罗克伦迪安氏赠款专聘政治学荣誉退休教授、韦恩州立大学吉布斯
氏赠款专聘宪法学客座教授。她在美国政府学领域，其中包括美国司
法体制和人权方面，有多项著书和文章。