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│　“美国总统职权所要求的不仅是从战场后方发出响亮的宣　　│
│　言。它要求总统将自己置身于酣战中；他要满腔热情地关怀　│
│　在他领导下的人民的命运……”　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　──约翰．Ｆ．肯尼迪总统　│
└────────────────────────────┘

美国总统被称为世界上权力最大的行政领导职务，然而，从许多方面
来说，它又是最受法律限制的职务之一。总统拥有巨大的法定权力，
但是，由于宪法规定的制衡和种种法律限制，在职总统大都体会到哈
里．杜鲁门（Harry Truman）所表述的感觉：“总统的权力在很大程
度上是要大家做那些本不必经他要求而应该做的事”。总统权力的最
大极限往往取决于说服的力量而不是命令的力量。

设立总统职位

《宪法》第2条对政府行政部门的宪法权力做出规定，即设总统一
人，通过（选举团方式）选举产生，任期固定为4年。

任何读到《宪法》第2条的人都会立即惊讶地发现，它对总统选举的
机制规定得十分详尽，而对总统就职后的权力却只有寥寥数语。尽管
总统被授予“合众国的行政权”（“The Executive Power of the 
United States”），但在总统如何向各部门主管人员下达指示、如
何掌控各政府部门或是如何罢免官员等方面，《宪法》无一任何具体
规定。虽然总统可以经征询参议院的意见和参议院的同意缔结条约，
但是《宪法》对谁有权力废除条约没有规定。总统被称为总司令，但
是对于总统指挥军队的权力，或是对于总统同戎装军官之间的关系都
没有进一步规定。总统可以召集国会举行特别会议，有义务向国会报
告国情并建议国会采取措施，而且可以否决国会通过的法案，但是没
有任何条文规定总统有权颁布具有法律效力的规章。

但是，这些并非不是无意的疏漏。《宪法》起草人是一些谙熟殖民地
和州行政管理的务实务之士，其中很多人具有丰富的军事和外交经
验。他们草拟的关于总统权限的条款简短含糊，目的是要让这部《宪
法》能够在那些对行政权疑虑重重的州议会得到通过。他们并没有对
行政权作充分的界定，也没有周密地对其加以限制，而是将许多问题
留给后代去解决。

因此，宪法语言可以得到两种解释。行政权既可以被限制、束缚、制
衡，也可以被用作建立由中央政府指导的强大经济的工具和抵御外国
干涉这个新兴国家事务的危险的保障。

提名与选举

总统提名与选出的方式，在很大程度上同总统权力的模糊性有关。最
初，《宪法》起草人设想，由每隔四年为挑选总统而组建一次的选举
团（Electoral College）“提名”5位候选人，然后由众议院做出最
后选择；选举团由各州代表组成，大州占强势。然而，到了19世纪
初，政党有能力为自己的候选人取得选举团多数，从而形成了延至今
天的以政党主导的制度。到了19世纪30年代，各州的立法议会陆续把
选择选举人的权力让给了本州人民，给选举总统奠定了全民选举的基
础。

现行的两大政党党内提名制的做法是，首先在州内进行角逐（称为初
选或政党基层选会），挑选出参加党全国大会的代表，再由全国大会
挑选出本党提名的候选人。成功的候选人要显示其在筹措经费、刊登
广播电视竞选广告、塑造自己的媒体形像以打动选民人心等多方面的
才能。由于必须筹措经费并且组织好媒体宣传，因而人选的范围缩小
到只剩下一小批职业政治家，他们大多数不是州长就是参议员，或是
副总统。

在2000年总统大选中，尽管小阿尔．戈尔（Al Gore Jr.）获得的选
民票数比乔治．Ｗ．布什（George W. Bush）多出50万张以上，但布
什按选举团票数还是击败了戈尔，因此，围绕究竟选举团制度是否仍
符合时代需要产生了大量辩论。总统大选竞选实际上是一场在50个州
中争夺多数的角逐，目标是夺得每州（以及哥伦比亚特区）的选举团
票。这个制度的优点是，这些分开进行的“赢者囊括一切”的角逐，
突出了国家的联邦性质，迫使候选人从地域角度而不是单纯从选民人
口结构来考虑问题。另一个好处是，万一双方得票十分接近，重新点
票就只需在票数十分接近的州进行，不必要重新提出在全国范围点票
的问题。例如，在2000年，举足轻重的点票争议，仅仅出现在佛罗里
达州，而不是出现在全国所有各地的选区。选举团制度的缺点是，由
于历史原因，一些小州得到相对过多的选举团票数，因而其选民选票
的份量高于大州。但是，由于大州的选举团票都将一揽子归与这个或
那个候选人，这促使候选人几乎会全力以赴地去争取最大的12个州，
而不很在乎其余的州，尤其是那些他们反正已经遥遥领先或是远远落
后的州。

采用选举团制度的最后一个困难是，有可能哪一个候选人都得不到大
多数选举团票，此时，竞争转入众议院（各州在众议院中通过其议员
作为一个单位而投票）。这种情况，1800年和1824年发生过，在1876
年也几乎出现。另外，也可能出现候选人虽然赢得选民的多数票但却
在选举团选举中败北的情况，除2000年以外，1876年、1888年也都出
现了这种情况。

部分分权

《宪法》起草人认为，联邦政府的几大分支之间的分权只能是“部
分”的而非“完全”的分权。他们参考了法国人孟德斯鸠（Baron 
de Montesquieu）和英国人约翰．洛克（John Locke）的政治理论，
分别设立了行政权、立法权和司法权，并分别创立了三个分支来行使
这三权。但是，为了保持这三个分支之间的平衡，他们决定允许三者
的职能有所重叠。

每个分支不但行使自己的本职职权，而且也兼管另外两个分支的一些
职权。例如：总统有赦免权（这是一项司法职权），可以向立法机构
提议采取措施（这是一项立法职权）。参议院有责任参与人事任命
（这是一项行政职权），国会有通过弹劾审判撤销职务之权（这是一
项司法职权）。法院可以做出普遍适用的裁决（这是一项立法职
权），也可以发布命令（通过职务执行令状）要求行政官员采取特定
的行动。

部分分权的影响表现在联邦政府的诸多方面。总统对于其他两个部门
的工作有更多的参与机会，但同时，一些按理也许属于行政部门的事
宜（如战备、外交、内政决策、预算），却要会同立法部门共同处
理。其结果，与其说《宪法》是将各项权力划分得一清二楚的政府蓝
图，不如说是（用普林斯顿大学政治学教授爱德华．科温〔Edward 
Corwin〕的话）争夺对美国决策的指挥权的“邀赛书”。

制衡

由此可见，总统是在一个“制衡”体制下行使职权，这个体制的目的
就是让联邦政府的每一部门都能对其他部门的权力有所制约。总统可
以基于宪法的或政策的理由否决国会通过的法案，而他的否决必须有
参众两院三分之二的多数，才可以被推翻。这不但使总统能对国会进
行制约，而且也使他能事先将立法部门关注的重点同他自己议事日程
上的轻重缓急加以“平衡”（特别是当国会处于对立政党的控制下）
因为他可以事先扬言将否决立法部门正在考虑的某一法案。这样，国
会就可能不得不在通过法案之前考虑总统的态度，以免总统届时行使
否决权。总统对各个联邦法院的制约是通过他对新的联邦法官与最高
法院法官的任命权来实现的：这一权力具有一种日积月累的影响力，
即随着总统所任命的法官越来越多，将形成联邦法官中很大一部分人
对宪法和成文法的解释与总统的观点相近。

但是，制衡对总统的特有职权也同样有限制作用。例如：总统颁布的
行政命令必须符合成文法，否则联邦法院就不予以执行。总统任命的
高级官员必须经参议院多数票同意。总统行使权力缔结条约亦应征询
参议院的意见和得到参议院三分之二的同意。总统的任何行政命令或
（与外国缔结的）行政协定，都要受司法部门的审视，联邦法院有权
力以违宪为理由，宣布该命令无效作废。

弹劾与免职

对总统的最重要的制约，是《宪法》专门规定，对“重罪和严重的行
为不端”实行弹劾及免职。上面这个术语来自英国的惯例，其根据是
布莱克斯通爵士（Lord Blackstone）的《英国法释义》
（Commentaries on the Law of England）。据布莱克斯通的定义， 
“重罪”（“high crime”）指的是对国家的犯罪，如叛国，而“严
重的行为不端”（high misdemeanor“）指的则是重大的腐败与渎职
行为。美国的宪法体制中没有规定总统在失去国会信任时去职（而在
议会制下一旦失去信任投票意味着辞职）。

总统在经众议院多数票表决后被弹劾（相当于被起诉），随后在参
议院接受审判，审判由美国最高法院首席法官主持。惩罚只限于免
职，不过，总统在弹劾案中无论被定罪与否，都可受到法院的起诉与
审判。

《宪法》起草人认为，设置一个困难的弹劾程序将导致它较少地被启
用；他们的想法完全正确。美国历史上总共只有三位总统曾面临弹
劾：1868年，安德鲁．约翰逊（Andrew Johnson）因违反《职务任期
法》而受到弹劾（该法旨在防止总统在参议院就继任人选达成共识前
罢免内阁部长），但在表决时以一票之差被宣判无罪；1974年，理查
德．尼克松（Richard Nixon）在众议院司法委员会针对他隐瞒同水
门窃听案有关的罪行而做出弹劾建议后辞职；1999年，比尔．克林顿
（Bill Clinton）被以在民事诉讼案中作伪证和妨碍司法调查之由受
到众议院弹劾，后被参议院宣布无罪。

总统特有职权

尽管《宪法》的规定以及同相应两大分支共事的种种困难似乎限制了
总统的权力，但是总统有办法绕开这些困难。有时候他们以自己对
《宪法》的解读为依据，施展很大的总统特有职权（prerogative 
power）。凭借着这些权力，他们单方面采取行动，解决一些严重的
政治争端或处理危机，事后才向国会和美国人民说明理由，既显示了
他们行使权力的合法性，也显示了他们的决策的权威性。

开国至今，总统特有职权解决了一些重大分歧。乔治．华盛顿
（George Washington）在18世纪90年代初单方面宣布对英法之战保
持中立，尽管《宪法》中完全没有授权他这样做的明文规定。托马
斯．杰斐逊（Thomas Jefferson）1803年从法国手中购买了路易斯安
那地区（Louisiana Territory），虽然《宪法》中并无明文规定联
邦政府有权收购领土。安德鲁．杰克逊（Andrew Jackson）坚持行使
了将内阁成员免职之权，树立了总统在行政部门中的无上权威，尽管
《宪法》对免职权毫无规定。亚伯拉罕．林肯（Abraham Lincoln）
行使的权力如此之大，以至康奈尔大学政治学教授克林顿．罗西特
（Clinton Rossiter）日后称那一任政府为“宪政独裁”──宪
政，是指即使在南北内战时期，仍然照样举行了中期选举和总统大
选；独裁，是指林肯在那个国家危机时期，有时候越出了法律和成文
《宪法》所规定的界限。富兰克林．罗斯福（Franklin Roosevelt）
在美国参加第二次世界大战之前，也依靠过总统特有职权。他同英国
订立了一份行政协议，以超龄驱逐舰交换海军基地，大大帮助了那些
载运军用物资穿越北大西洋的英国船队。行政协议不同于条约，不需
要参议院三分之二的同意，而这正是罗斯福运用自己的特别权力采取
这种国际协议形式的原因。

如果一位总统使用特有职权获得成功，会产生“正弹”效应，这表现
在，他的党和美国人民会团结在他的身后；反对党往往会分裂，失去
信心；他自行采取的做法往往通过随后的立法或司法行动得到肯定和
合法化。反之，如果总统的行动──例如杜鲁门总统在韩战期间接管
钢铁厂以及尼克松总统扣押某些国内项目资金──受到法院审议，则
可能产生“反弹“效应，也就是说，国会很可能会通过一些使得总统
更难于动用特有职权的法律。例如，尼克松的做法被法院驳回后，国
会通过一项法律，规定总统如要推迟或取消国会已经通过的拨款，必
须取得国会的同意。林登．约翰逊（Lyndon Johnson）总统和尼克松
总统进行的越南战争，引起了针对总统作战权的反弹效应，国会在
1973年通过的《征战权力法案》（War Powers Act）中让国会得到权
力，可以在某些情况下要求总统从战争中撤军。但是，联邦法院曾拒
绝以法令要求总统从战争中撤军，尽管有国会议员提出过针对里根、
布什、克林顿三位总统的诉讼案。法院的裁决是，除非国会作为一个
整体提出起诉，否则法院不受理个别国会议员的诉讼。

国内政策领导

总统上任时，往往并不具有大刀阔斧改变现状的权威，除非是在经济
困难时期或是军事危机中。总统也没有多少“提携扶掖”能力（指投
总统票的人也把选票投给一些与总统同党的竞选国会议员的候选
人），而且大多数总统本党的国会议员当选时，很可能在自己选区取
得了比总统更扎实的优势（通常得到更多的选票）。此外，总统左右
不了国会中的权力结构：他决定不了参众两院的党派领袖、常设委员
会成员以及各委员会的主席。而且，制定本党纲领的议会中的党核心
小组也不由总统主持。

总统执政以4年为一周期。由于要顾及自己连任的前途，因此如果有
要求人们作出牺牲的举措，他们很可能在上任初期提出，这样，等到
接近争取连任的那两年，他们就可以拿出“好东西”来同选民见面。
所以，如果需要采取紧缩措施，总统会在上任初期提出。反之，国会
议员是以2年和6年为选举周期，即总统上任两年后，众议院的全体议
员和参议院的三分之一议员面临改选。因此，总统号召紧缩和牺牲，
有可能在中期选举中使本党议员处于险境。

总统所属的政党在中期选举中几乎总是要丢失议席。通常，总统的政
党在总统执政的第2年会丢失多达20个议席，到执政的第6年更会多达
40个。总统基本无力改变这种趋势。即使他的政绩良好，也很少会在
中期选举中对他本党议员产生效用；但是如果政绩不佳，则会使投其
政党票的选民倒戈，支持反对党。因此，总统本党那些处境较危的议
员，可能把总统看作是影响他们竞选连任的障碍。

总统在就任的第1年（即“蜜月”时期）往往能如愿以偿地取得成
果，但不无矛盾的是，这一年是他们对自己所应做的事情最缺乏经
验、最少了解的时期。随着经验逐渐积累，他们对如何能达到目标有
了更好的设想，但偏偏这个时候国会中能投票赞成他们的方案的支持
者比过去减少。随着在职时间的推移，他们在国会的成功率越来越
低。在接近任满时，尤其是如果国会是控制在反对党手中的话，总统
可能会发现，他的预算提案以及对高级官员和联邦司法法官的提名，
在抵达国会山时已是“死胎腹中”。

联邦制

美国的国体是联邦制而非大一统制。这就是说，州长和州议会代表着
本州公民的主权，从而形成州与国家的双重主权制。按照《宪法》第
六条，国家主权权力至上，因为国家的《宪法》、法律和条约高于州
的宪法和法律。而且，州的官员和国家官员一样，在宣誓就职时，必
须保证维护国家的宪法与法律，即使是需要以本州的宪法与法律为代
价。

但是，州政府并不受总统或国家政府部门的控制。固然总统所支持的
某些项目可以完全由联邦官员来执行贯彻，但白宫所赞成的大多数国
内项目都需要州、县和地方官员的协力合作才能成功。鉴于地方上的
侧重点往往与总统的不一样，因此，在多数情况下，国家项目会有
“联邦化”与“地方化”之分，以反映基层的需要。

外交与国家安全政策领导

第二次世界大战开始以后出现的一些趋势，加强了总统指导对外事务
的权力，削弱了国会对总统的政策施加影响或干涉的能力。富兰克
林．罗斯福和他的继任者们控制了在对付冷战对手中至关重要的情报
工作，并经常说服国会议员，在国家安全事务中，应该放手让他们相
机行事。总统们施展了他们认为是宪法赋予总统的特有职权，同时运
用了在第二次世界大战期间和战后国会授予他们的庞大权力。

总统在对外事务中大权在握的局面，在林登．约翰逊和理查德．尼克
松时期达到顶峰，有些观察家把这两任总统当政的时期称作“帝王总
统政期”（“the imperial presidencies”），意指他们为了越南
战争而扩大使用总统特权。在战事最初升级时，许多国会议员和美国
人民对美国的目的何在一无所知；后来在老挝和柬埔寨的战事升级也
同总统特权有关。国会最终在1973年夏季停止了对印度支那战事的拨
款（当时柬埔寨仍然属于轰炸目标），不过，国会是在巴黎和平协定
结束了美国在越南的作战行动之后，才采取行动的。

其后，帝王总统政期引起的反弹导致一些新法律的诞生，这些法律使
得国会对在不需正式宣战的敌对行动中部署美国武装力量具有发言权
（1973年的《征战权力法案》），并要求将涉及隐蔽行动的特别情报
活动通告国会（1980年的《情报监督法案》Intelligence 
Oversight Act）。另外还有一些法律规定，同外国订立的行政协定
不得向国会保密，凡是美国做出的国家承诺均需国会与总统正式宣
布。在80年代，民主党占主导的国会给共和党的总统对中美洲实施军
事干预增加了难度；在90年代，共和党占主导的国会通过扣压对一些
多边机构以及联合国的会费，让民主党的总统受到掣肘。

越南后的时期，有时候被称为总统权力的“后现代”时期，其标志
是，外交事务不分党派的局面结束，国会对行政部门的方案言听计从
的时代不复存在。如今，无论在外交或是内政事务上，总统都必须取
得国会的支持，至少必须得到国会的默许，否则他的举措从长远来说
就行不通。正如在国内事务上一样，这意味着总统的说服权力，而不
是特有权力，对于他的政策的成败往往具有决定性作用。

基本原则

美国在总统权力上的经验或许对于别的国家有可借鉴之处。总统权力
在很大程度上是“说服之权”，即说服国会和美国人民去支持公共政
策中的重大变革，这个制度的运作形态近似于议会制。但是，总统职
务又意味着具有特殊的权力手段，也就是，总统在党派和公众支持有
限的情况下，得以在有限的时间内，利用自身的宪法权力来解决某项
全国性危机。1832年杰克逊的做法便是一例，当时他防止了南卡罗来
纳州违反联邦关税法；1861年林肯也曾这样做，当时他针对要求脱离
的州实施联邦法，从而加速了内战的爆发；1940年和1941年，富兰克
林．罗斯福同英国和苏联结盟对抗轴心国的做法，则又是一例。

这些经验显示出美国宪法语言上的含糊性的作用──它使对庞大的权
力施加非明确的限制成为可能，从而得以在处理紧急事态时，不给行
政部门造成羁绊，不会妨碍果断的行动。但是，在民主制度下的行政
权的根本问题仍然是：人民怎样才能不让拥有庞大特别权力的行政首
脑变成独裁？社会怎样才能纠正行政滥权行为？美国的理念是，依据
下列原则来维护一个有限的、宪政的、民主的政体：部分分权，以使
其他分支参与日常决策；实行制衡，以使任何权力都不可能在其合法
性不经立法与司法部门审视的情况下长久存在；采取联邦制，从而一
旦国家体制发生问题，州可以发挥作用；实行民主制度，使得总统和
他的政党每隔一定时期就必须接受选民的问责。一个正宗的议会制度
可以通过不信任投票或宣布举行新的选举来突破僵局和政策瘫痪状
态。在基于总统任期固定和选举日期固定的美国制度下，出现僵局的
危险随时存在，但可以通过成功地行使总统最高权力，或者依靠总统
的领导作用形成国会和公众舆论的共识，来减少这种危险。

综上所述最根本的一点是，总统职权根植于这样一种政治文化中：既
遵从总统的职权，同时又对总统掌握的行政权保持高度戒心。在分权
制度下，总统并不体现国家的主权。总统并不是专制君主，不凌驾于
法律之上：法院已经裁定，总统在位时也不能免于私人法律诉讼，凡
是法官要求在位总统向法院提供证据，总统必须照办，并且可以受到
司法审讯。虽然我们有一些规章允许特工处（Secret Service）调查
和逮捕直接向总统发出威胁的人，但我们的法律没有把对总统职务或
担任总统职务的人表示不尊敬定为犯罪，法律也没有禁止新闻界或反
对党直接批评总统及其政府成员。这种既对总统职权高度尊重，同时
又对行使总统职权抱有适当戒心的美国政治环境，也许是将总统职权
保持在宪政范围之内的最重要因素。

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相关读物：

Richard J. Ellis, ed., Founding the American Presidency 
（Rowman and Littlefield, 1999） 

Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and 
the President （Princeton University Press, 1985） 

Charles O. Jones, The Presidency in a Separated System 
（The Brookings Institution, 1994） 

Richard E. Neustadt, Presidential Power and the Modern
Presidents （Free Press, 1991） 

Richard M. Pious, The Presidency （Allyn and Bacon, 1996） 

Robert Y. Shapiro, et. al., eds., Presidential Power 
（Columbia University Press, 2000） 

Robert J. Spitzer, President and Congress （McGraw-Hill, 
1993） 

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作者介绍：

理查德．Ｍ．皮乌斯（Richard M.Pious）巴纳德学院阿多尔福．奥
克斯与埃菲．奥克斯赠款专聘美国研究专业教授兼政治学系主任；纽
约市哥伦比亚大学文理研究生院教授。

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│　“人们一旦看到岁月给昔日分庭抗礼的种种信仰带来的起落　│
│　沉浮便会相信……达到最理想境地的更好途径是通过思想的　│
│　自由交流──对真理的最好检验，莫过于它在市场竞争中得　│
│　以为人们所接受的能力。……无论如何，这是我们《宪法》　│
│　中的理念。这是一个试验，而整个生活就是一个试验。”　　│
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│　　──美国最高法院法官奥利弗．温德尔．霍姆斯于1919年　│
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一个社会要被视为真正的民主社会，就应该对公开发表的思想言论有
高度保护，无论其媒体是报纸、杂志、书籍、手册、电影、电视，或
是最新近的因特网。美国200多年来的经历是一个在一个国家内如何
确立言论表达基本规则的有益的实例。当然，这些经历带有与美国文
化和历史息息相关的独特性，但是它们所展示的基本原则对其他民主
社会广泛适用。

作为美国政府制度基石的美国《宪法》，如果不附加旨在维护个人自
由的的十条修正案，即《权利法案》（Bill of Rights），是不会在
1791年获得美国最早13个州的批准的。而修正案中的第一条便确定了
媒体的言论自由权，这决非偶然。宪法《第一条修正案》（First 
Amendment）中有一段规定：“国会不得制定有关下列事项的法律：
……剥夺言论自由或新闻出版自由，……。”在起草《宪法》与《权
利法案》的开国先贤们看来，文字读物──通常是报纸和小册子──
属于公开发表思想言论的媒体。因此，《第一条修正案》中使用了
“新闻出版”这个概念。贯穿美国历史，言论自由和新闻出版自由如
同它们在《第一条修正案》中的孪生关系一样，在公众和在裁决公开
言论案的法官心目中，始终相互关联。

自由媒体在美国的作用是复杂和不断演变的，了解其历史发展的最好
办法，也许是通过观察美国法院做出的裁决。虽然《第一条修正案》
给新闻出版自由提供了相当程度的保证，但是，是美国的司法系统界
定出这一概念在实际中的确切涵义。通常是法院将这个源于18世纪英
国普通法的概念做出延伸，保护这一权利不受美国社会上对新闻出版
自由过多感到不舒服的势力的损害。

曾格案与煽动性诽谤罪

一般认为，在早年的北美洲大陆的各英属殖民地，人们对新闻出版自
由的理解与今天不同。1734年纽约报纸出版商约翰．彼得．曾格
（John Peter Zenger）的案子便是一个说明。纽约的殖民地政府因
曾格印发了一篇猛烈抨击该殖民地总督的文章，指控他犯有煽动性诽
谤罪。《布莱克法律词典》（Black's Law Dictionary）对诽谤罪的
定义是：书面形式的传播“使某人有可能遭受公众仇视、羞辱……鄙
视、耻笑、……或失尊……。”曾格那篇文章的内容之一是，宣称总
督未经立法议会同意而设立法院，而且擅自剥夺殖民地成员经由陪审
团审判的权利。曾格通过他的律师对刊印这些指责承认不讳。他只是
坚称自己有权发表对一个公职官员的批评，而只要批评属实，即使使
该官员受到耻笑也未尝不可。陪审团做出有历史意义的判决，宣告曾
格无罪，进而确立起一项原则，即事实是反驳诽谤指控的依据。但
是，陪审团对该案的判决并没有改动英国的法律原则，也就是18世纪
末叶杰出的法学作者威廉．布莱克斯通（William Blackstone）所有
力阐明的凡发表“恶意中伤……言论”即为可罚之罪。

1798年，由于担心法国大革命的激进潮流可能蔓延到大西洋此岸，美
国国会以多数通过一项《镇压叛乱法》（Sedition Act），将“书
写、印刷、口头表述或发表……任何虚假的、诽谤性的和恶意的文字
作品”攻击政府定为犯罪行为。若干个人和报馆被根据这一法律受到
起诉，其中有出版商詹姆斯．汤姆森．卡伦德（James Thomson 
Callender）。卡伦德因为曾于1800年将约翰．亚当斯（John
Adams）总统称为一个“头发斑白的煽动者……双手沾满鲜血”而被
指控犯有诽谤罪。卡伦德本人名声不佳，即使在当年有时政治粗话泛
滥的日子里，他也被视为一个口出秽言的人物，于是他被判了罪，坐
牢数年。在弗吉尼亚州的托马斯．杰斐逊（Thomas Jefferson）1801
年就任总统后不久，将他赦免。

诽谤案在19世纪

进入19世纪以后，诽谤逐渐由刑事诉讼由转变为民事性质。也就是
说，原来只是政府起诉用文字批评当政者的人，而今一些有地位的个
人为维护自己的名誉而开始自行向法院提出诉讼。

因此，直到20世纪以前，涉及在联邦政府面前维护个人权利的司法案
例为数很少。在19世纪以及20世纪初，历次最重大的宪法案件所涉及
的不是言论自由问题，而是各州与联邦政府彼此的权力划分以及因政
府企图对企业施加管制所引起的法律纷争。在当时，美国源远流长的
地方主义传统，使联邦政府同个人之间直接发生碰撞的可能性被减至
最低程度。

1833年，在美国司法体制中至高无上的最高法院裁定，《权利法案》
仅确立联邦政府不得侵犯个人权利，而州政府不属受限制之列。这使
得在进入20世纪很长一段时间后，各州得以继续对报纸和其他印刷媒
体实行检查。因此，尽管宪法《第一条修正案》以堂皇的措辞许诺了
新闻出版自由，但是在美国很长一个历史时期内，各地法院给那些敢
于批评政府的人士提供的保护并不一致。从1833年的裁决到第一次世
界大战这段时期内，被提交到最高法院的涉及言论自由的案件寥寥无
几。但是，政治自由的文化传统，加上大量发行的报刊杂志数量增
加，促使作家和报刊漫画家在这个时期里始终要尽力拓宽言论自由的
限度。甚至亚伯拉罕．林肯（Abraham Lincoln）也成了漫画家无情
揶揄的对象。世纪交接时期的人民党政治家威廉．詹宁斯．布赖恩
（William Jennings Bryan）则是另一个对象。

具有重要意义的一点是，20世纪初，一些以“扬丑揭秘”为业的记者
和作家，以全国发行的杂志为阵地，揭露商界和政界的腐败丑闻，这
些揭露材料，所向披靡，人相争阅，在政治上和法规上都引起了重大
的变化，对进步运动作为20世纪一支强大的政治劲旅的崛起起了推波
助澜的作用，并且为几十年后从法律上扩大新闻出版自由创造了条
件。

战争时期的新闻出版自由

1917年，大约在美国参加第一次世界大战之际，国会通过了“反间谍
法”（Espionage Act），对未经授权擅自取得、接受和传播国防资
讯加以惩罚。次年，对这一法律添加了一套修正案，通称“1918年反
叛乱法”（Sedition Act of 1918），规定对可能有利于美国敌人的
资讯言论施加惩罚。依循这一法律提出的一些公诉案导致美国最高法
院就《第一条修正案》的言论自由与新闻出版自由条款做出数项裁
决。在这些公诉案中最为重要的一宗，是1919年对雅各布．阿布拉姆
斯（Jacob Abrams）的起诉案。阿布拉姆斯因为撰写并散发两份传
单，批评伍德罗．威尔逊（Woodrow Wilson）总统和美国政府向俄国
沙皇提供镇压布尔什维克革命的军事支持而被控触犯“反叛乱法”。
分别用英文和意第绪文写成的这两份传单只散发在纽约市的小部分地
区，而且，阿布拉姆斯提出的批评同美国的对德作战行动关系不大。
但是，美国最高法院还是维持了对阿布拉姆斯的有罪原判。法院的大
多数法官的理由是，阿布拉姆斯的行为对社会安宁形成了“明显而现
实的危险”（“clear and present danger”），因此可以受到政府
的惩罚。

“明显而现实的危险”这个标准是由最高法院法官奥利弗．温德尔．
霍尔姆斯（Oliver Wendell Holmes）在一年前的有关第一次世界大
战期间言论自由的另一项裁决中首先提出的。但是在阿布拉姆斯一案
中，霍尔姆斯表示了不同意见，认为最高法院的大多数法官误用了他
提出的这个评估这类自由言论合法性的标准，他坚持认为，“一个无
名人物偷偷散发一种荒唐的传单”对社会没有构成什么危险。近80年
来，在法院对批评政府的口头、书面和象征性表达方式是否符合宪法
的案件进行审议时，“明显而现实的危险”这一说法被无数次引用。
一些法学家认为，这个标准的可塑性变得如此之大，以至可以说它适
用于从完全的新闻出版检查到完全的言论开放的任何一种公共政策主
张。

第一次世界大战期间言论自由的案件显示出《第一条修正案》中有关
言论自由和新闻出版自由二者关系的一个重要问题。美国最高法院从
未对“言论”与“新闻出版”加以明确区分，因为它们常常并存于同
一个案子中。例如：阿布拉姆斯声称自己有权以文字传单为媒介自由
地表达自己的思想。因此他的申辩是，他的言论受到《第一条修正
案》的言论自由和新闻出版自由条款的双双保护。一般的规则是，法
院并不给予在报纸或是其他媒体上发表言论的人比口头表达思想的公
众更多的保护。

最高法院的两项裁决促进了新闻出版自由

将《第一条修正案》作为一条保护个人言论的宪法原则的做法，在
1925年涉及一个名叫本杰明．基特洛（Benjamin Gitlow）的共产党
人的案子中有了重大发展。基特洛出版发行了一份小册子，宣传采用
罢工与集体诉讼的手段来推进社会主义事业。纽约州指控基特洛触犯
了视鼓吹推翻政府为犯罪的州法。美国最高法院尽管维持了对基特洛
的有罪判决，但仍然裁定，《第一条修正案》对言论自由与新闻出版
自由的保护，属于任何州或联邦政府都不能加以限制的几项关键性的
个人自由。法院还援引了1868年批准的《第十四条修正案》中的一段
话：“任何州不得……剥夺合众国公民特权或豁免权……；任何州，
如未经适当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；亦不得
拒绝给予在其管辖下的任何人平等的法律保护。”最高法院的推论
是，这项修正案起草人的用意是使各州今后必须同联邦政府一样，尊
重各项重要的个人自由，而言论自由与新闻出版自由正是其中两项重
要的自由。

由此，《第十四条修正案》的词语开始被作为一种法律杠杆，在个人
与州的权力相对立时，它使《权利法案》的保护力倾向于个人。最高
法院就基特洛案做出的裁决，实际上推翻了法院在1833年做出的州不
受《权利法案》约束的裁决，从而开始了一个持续了40多年的趋势，
使人们根据美国《宪法》头10条修正案所提出的某些保护做出个人不
受州与联邦侵犯的规定。这个趋势鼓励了地方上的言论自由。

在两次世界大战之间这个时期内，在有关新闻出版自由的案件中，
1931年的一个案子或许具有最重要的意义。这个案子涉及的是，州是
否有权限制一份声名狼籍的扬丑小报《星期六新闻》（Saturday 
Press）的出版。报纸的出版人Ｊ．Ｍ．尼尔（J. M. Near）是20年
代最恶劣的排外主义与种族主义的鼓吹者。明尼苏达州议会曾于1925
年通过“消除扰乱公共安宁法”。这一法律规定，凡是法官认为某出
版物“猥亵、淫荡、色情”或“恶意、扬丑与毁谤”，即可下令关
闭。在这项法生效后不久，一位州法官关闭了《星期六新闻》。上诉
时，美国最高法院以五票对四票，从宪法角度对一个基于英国普通法
和被美国开国先贤所接受的长期立场给予维护，这就是，对新闻出版
不应施加“预先限制”。最高法院裁定，虽然偶尔当某人出版了极其
惟利是图的、恶意中伤的或是凭空诽谤的刊物时或许可以实行惩罚，
但是，只有在如国家安全等极端情况下，才可预先制止报馆发表有争
议的文章。出资帮助《星期六新闻》上诉的芝加哥出版商罗伯特．Ｒ
．麦考密克（Robert R. McCormick）说，首席法官查尔斯．伊文斯
．休斯（Charles Evans Hughes）代表大多数法官就本案提出的论
断，“将作为思想自由的一大胜利而载入史册。”

“公众人物”与诽谤法

美国新闻出版自由在20世纪日益扩大的一个重要方面是，最高法院通
过60年代、70年代、80年代中的几件很有意义的案子所形成的“公众
人物别论”（“public figure doctrine”）。这一别论所基于的原
则是，一个普通人──不知名的或是其名字并非家喻户晓的人，在不
受媒体指摘这点上得到的保护，比公众人物得到的保护要多。而一名
公众人物则必须承受媒体哪怕是不属实的窘人的批评或指摘，除非
他/她能证明发表那一言论是出于恶意。在这里，对“恶意”的定义
是，作者、编辑或播放人发表当时已知不属实的信息。如果作者、编
辑或播放人不顾忌所发言辞是否属实，那么也可以构成恶意。根据
“公众人物别论”提出的诉讼案，其焦点大多数都转为，声称自己受
到诽谤或诬蔑的个人是否确实被法院定为公众人物。某人一旦被确定
为公众人物，要证明他/她受到诽谤是极其困难的。

有一个广告案也许最充分地体现出“公众人物别论”。在这个案子
中，一批希望对民权运动领袖小马丁．路德．金（Martin Luther
King, Jr）的事业提供帮助的人出资刊登了一则广告。广告中提到，
马丁．路德．金在南方各地，包括阿拉巴马州的蒙哥马利市，曾受到
地方执法官员的骚扰。蒙哥马利市公安局长Ｌ．Ｂ．沙利文（L. B. 
Sullivan）就此起诉《纽约时报》，指责它破坏名誉，理由是该广告
中有某些言过其实的说法以及事实性的出入，有可能导致公众对他的
非议。最高法院的裁决是，《纽约时报》的广告中有无意的而非恶意
的错误，沙利文作为一位公众人物，不能从《纽约时报》索取赔偿。
20多年之后，又有一桩涉及著名保守派牧师杰里．福尔韦尔（Jerry
Falwell）的诽谤案被提交最高法院审理。起案原因是，福尔韦尔被
当作一份性暴露杂志刊登的“滑稽嘲弄广告”的对象。广告中有关法
尔威尔的“事实”全属凭空捏造。法尔威尔申诉说，他的名誉受因此
到了很大损害。但是，最高法院判决该杂志胜诉，根据是，新闻出版
自由给予漫画家和画公众人物讽刺像的人很大的自由度。

保护的层次

美国法院在历年来就多项言论自由与新闻出版自由案做出的裁决中，
对政治言论比对其它言论给予了更大保护。这并不奇怪，因为美国的
民主制度在很大程度上就是诞生于对18世纪末叶英国在北美洲的统治
的政治批判。上述讨论过的那些案件大都涉及政治言论，这并非偶
然。但是，如果说政治言论受到优先保护的话，那么，哪些类型的言
论居于受保护的较低层次呢？

法院认为商业言论属于较低层次。最高法院一贯裁决，广告唯有真实
才能受到宪法《第一条修正案》的保护。所以，言过其实以及事实上
小有出入的情况在政治言论中可以得到宽容，但是如果出现在电视广
告中，例如在推销漱口剂或多功能车的广告中，就得不到司法保护。
这样做的部分原因是，商业言论比政治言论较易于核实。此外，美国
法院通常认为，希望通过推销产品与服务而获得利润的强烈动机比政
府管制所能产生的“可怕效果”更为事关重要。

在受司法保护的层次中居更低位置的是猥亵信息。1957年，在“罗斯
诉美国案”（Roth v. U.S.）中，最高法院认为猥亵与色情材料“根
本没有可取的社会价值”，因而属不受保护之列。在很大程度上，与
猥亵有关的问题是如何给其下定义。在一个人看来是猥亵的东西，在
另一个人看来却可能是艺术杰作。对某些人来说，詹姆斯．乔伊斯
（James Joyce）的长篇小说《尤利西斯》（Ulysses）猥亵得令人生
厌；但是，在最近对文艺界知识分子的一次民意调查中，它却被奉为
20世纪最伟大的英文文学作品。最高法院法官波特．斯图尔特
（Potter Stewart）在60年代中期审理一件案子时说过的一段话，可
以代表大多数美国人的看法，即他可能无法对猥亵下定义，但是“当
我看见时，我知道。”

可惜，斯图尔特法官的这句妙语，并不能为评价艺术作品提供有效的
法律标准。最高法院通过极其艰苦的努力，在1973年制定出一个判断
猥亵的三段审议标准。它规定，表达方式如有下列情况便属于《宪
法》保护范围之外：（一）普通人按照当地社群的标准，认为作品从
整体来说是在满足淫欲；（二）作品以“明显令人厌恶的方式”展现
和描绘性行为；（三）作品缺乏文学上、艺术上、政治上和科学上的
真正价值。鉴于这套标准相当含糊不清，所以毫不奇怪，最高法院就
媒体中的猥亵问题做出的裁决，近30年来始终缺乏明确的方向。从很
多意义来说，最高法院的犹疑不定是整个美国社会状态的反映，即它
一边是力主言论完全自由的力量，另一边是社会保守主义的力量。

采集新闻与宪法《第一条修正案》

新闻在发表或广播之前的采集过程，偶而也受到美国法庭的审理。最
高法院1972年曾裁决，记者可被要求向大陪审团说出秘密的消息来
源。但是，最高法院于1991年又裁决，新闻出版自由并不禁止州起诉
那些违背诺言透露消息来源的记者。美国法院通常认为，司法诉讼程
序应该向公众和媒体公开，除非另有十分有力的考虑，例如涉及被告
获得公正审判的权利，而非秘密审判就无法保证他的这一权利。也许
是由于有着对16世纪和17世纪英国“星室法庭”秘密审判的历史记
忆，美国的法官们对秘密审判顾虑重重。最高法院甚至还裁决，州法
官有权力自行决定是否允许电视摄像机对庭审过程进行录像。不过，
被告的权利有时候被视为比媒体报导审案情况的权利更重要。例如，
为了保护隐私起见，受到犯罪指控的青少年的姓名通常不被透露给媒
体。

随着时代的发展，同其他民主国家一样，美国的法律原则也不断遇到
技术变革的挑战。美国法院给予报纸等文字媒体的保护往往比给予电
视等广播媒体的保护要更大。例如，最高法院在60年代末期曾裁决，
个人不具有利用广播传播言论的绝对宪法权利，因为“电磁频带”容
不下所有人。这个理由成了司法裁决的一个根据，即不承认竞选公职
的人享有“平等荧屏时间”以对其他候选人在电视上发表过的言论做
回应。但是，随着有线电视以及无远弗届的因特网近年来的普及，法
院看来正趋向于将广播媒体同文字媒体在法律上一视同仁。

“五角大楼文件”案

美国近半个世纪以来最重大的一桩涉及媒体的案件，也许就是所谓的
“五角大楼文件”案（The Pentagon Papers）。人们可以从美国政
府同美国最著名的报纸《纽约时报》之间的这场纠纷中，对前面讨论
过的许多有关《第一条修正案》的重大问题略见一斑；而且这个案子
还牵涉到近年一个最富争议性的政治话题：美国在越南战争中的行
为。

这场纠纷始于1967年。当时的国防部长罗伯特．麦克纳马拉设立了一
个专门工作小组，编写1945至1967年间美国对越政策的历史。小组由
国防部人员和其他政府机关的人员以及若干独立合同工作者组成。报
告中没有对任何人的采访；全部研究都是依靠文件进行。最后于1969
年脱稿的报告洋洋洒洒，长达7,000多页。它被人称为“五角大楼文
件”。这份文件只印了15份，因为它只是为了供国防部和其他政府机
关内部使用。

对编写这份洋洋大观的报告有少量参与的合同工作者之一丹尼尔．埃
尔斯伯格（Daniel Ellsberg），是从事国防问题研究的“智库”兰
德公司（Rand Corporation）的工作人员。埃尔斯伯格看到的“五角
大楼文件”中的内容以及其它一些原因，使他对美国在越南实行的政
策产生怀疑。埃尔斯伯格无法说服国会议员将这份报告公之于众，于
是暗中复制了报告，将其转给《纽约时报》和《华盛顿邮报》的记
者。“五角大楼文件”中几乎没有秘密的情报，但是，有若干章节对
于美国在卷入东南亚军事冲突之前和之后采取的对越政策是否明智提
出质疑。

1971年6月，在《纽约时报》两次连载“五角大楼文件”的部分内容
以后，理查德．尼克松（Richard Nixon）总统的政府要求法院下
令，禁止继续刊载。纽约的一位联邦法官下了这一限制令，要求待该
案全面听证后再作定夺。这是美国历史上第一次法院事先制止报纸发
表某一具体文章。这是实行预先限制的典型。官司很快就打到了美国
最高法院。法院驳回了司法部提出的举行秘密听证的要求，使该案在
1971年6月26日举行公开辩论。仅在4天之后，最高法院便做出裁决。
6位法官的多数派写出一项简短的共同决议（即不署作者名），主要
内容是，任何要求预先制止出版的申诉，都在宪法上负有重大的举证
之责，而在此案中，尼克松政府未能做到这点。由于组成多数的六位
法官各写各的意见，因此很难看出律师和法学家有时所说的点破司法
裁决的核心的“闪光句”。唯一能肯定的一点是，多数法官并不相
信，把“五角大楼文件”中的内容公开化会对国家安全造成“直接
的、即时的、不可弥补的损害”。大多数宪法专家认为，最高法院就
“五角大楼文件”做出的裁决，充其量只是新闻出版自由的一次得不
偿失的胜利。最高法院没有看到有充分理由制止刊登，但它的确接受
了政府的论点，即在预计会拿出出版会造成危害的证据的情况下，可
以发布禁令。该案最后以“五角大楼文件”最终被《纽约时报》、
《华盛顿邮报》和全国各地其他报纸刊登而告终。没有因此引起国家
安全问题。

监督政府的探照灯

总而言之，媒体一向都在试探宪法《第一条修正案》中的言论自由与
新闻出版自由条款的力度，向限制媒体报导政治与社会信息的企图发
出挑战，大声疾呼“公众有知情权”。这是理所应当的，因为自由的
新闻──即使是偶然越出了良好品味范围──对维护民主社会至关重
要。托马斯．杰斐逊（Thomas Jefferson）认为这样的媒体是自由的
最佳保证，他情愿容忍新闻出版的过分自由，以便通过这种随时随刻
的审视，把政府的作业置于光天化日之下。

美国热衷于新闻出版自由的无羁无绊，但并非所有的民主国家都同美
国一样热衷。实际上，即使是趋向给予媒体越来越多自由的美国法
院，也不是始终如一地支持完完全全的言论自由。不过，本文开头申
述的一条原则是：一个要被视为真正民主的国家，就必须准备切实保
护媒体的言论自由。美国这方面的历史记录尽管并非十全十美，但
是，在被奥利弗．温德尔．霍尔姆斯法官1919年称为的美国宪法理论
“试验”中呈现出的强大趋势是，让公开表达思想越来越自由。

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相关读物：

Zechariah Chafee, Free Speech in the United States 
（Harvard University Press, 1967）

Fred W. Friendly, Minnesota Rag: the Dramatic Story of the 
Landmark Supreme Court Case that Gave New Meaning to 
Freedom of the Press （Random House, 1981）

Leonard Levy, The Emergence of a Free Press （Oxford 
University Press, 1985）

Paul L. Murphy, The Meaning of Freedom of Speech 
（Greenwood Publishing, 1972）

Paul L. Murphy, World War I and the Origin of Civil 
Liberties in the U.S. （W.W. Norton, 1979）

Richard Polenberg, Fighting Faiths: The Abrams Case, the 
Supreme Court, and Free Speech （Viking Press, 1987）

S.J. Ungar, The Papers & The Papers: An Account of the 
Legal and Political Battle Over the Pentagon Papers （E.P 
Dutton, 1972）

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作者介绍：

约翰．Ｗ．约翰逊（John W. Johnson）自1988年起任北艾奥华大学
历史系主任。他的著作包括：《美国法院的历史性案件大全》（2001
年第2版）、《争取学生权利：廷克诉得梅因案及20世纪60年代》
（1997年）、《防灾保险：核工业的官司》（1986年）以及《美国
1908～1940年的法学环境》（1981年）。他目前正着手于一本有关美
国生活中的隐私权问题的新作。

┌────────────────────────────┐
│　“利益集团是由抱有某些共同目标并且努力去影响公共政策　│
│　的个人组成的团体。”　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　──利益集团协会杰弗里．贝里　│
└────────────────────────────┘

利益集团（interest groups）是美国公民用来向民选官员表达他们
的想法、需要和见解的一个重要机制。美国公民无论关心的问题是多
么具体或特别，往往都能找到一个专门关注这种问题的团体。从包含
美国众多志愿机构的通讯录上可以看出，公民组成这些社团的原因五
花八门。盖尔调研公司的《社团大全》（The Gale Research, Inc, 
Encyclopedia of Assciations）被公认为最详尽齐全的目录之一。
这些社团并不全都从事政治活动，但是，其中有很多以对公共政策施
加影响为目的。

美国政治无论从有形的体制上，还是从无形的传统上，都为利益集团
提供了肥沃的生存土壤。美国体制中有利于加强利益集团影响力的特
征之一是，政党力量相对薄弱，而这在一定程度上是行政与立法分权
的结果。在象英国那样的议会制中，首相要靠议会中的多数支持来执
政，各个政党对立法议员、进而也就对制定政策，有着相当大的控制
力。反之，美国总统大选和国会选举是两项分开的政治运作，即使有
时候在同时举行。每个立法议员都必须在他/她的本州或本区结成一
个取胜的联盟阵容，而这种联盟的性质，同获胜的总统候选人所组成
的多数派联盟并不一样。很能说明这一点的现象是，在自第二次世界
大战以来的大部分时间内，国会和总统职权分别掌握在对立的政党手
中。因此，无论是民主党人，或是共和党人，都不一定非支持本党总
统的主张或支持本党的竞选政纲不可。由于对党派的忠诚度较低，所
以，利益集团的影响力提高──这既体现在极为需要经费支持的竞选
时期；也表现在选举过后，那些对获胜候选人提供过支持的利益集团
对制定政策的密切参与。

美国体制中有利于加强利益集团影响力的第二个特征是政治权力分散
到州和地方，也就是联邦制度，或曰“联邦主义”。公民社团往往是
先从州或地方一级产生，然后合并为全国性的组织。权力下放促进了
各式各样的利益集团的产生，而这又进一步弱化政党体系，因为50个
州的社会与经济情况千差万别，难以实施绝对的政党路线。

此外，美国体制中强大、独立的司法系统也加强了利益集团的势力。
在其他一些民主政体中归立法或行政机构处理的问题，在美国往往由
法院来裁决。因此，利益集团可以通过诉讼来达到无法通过立法途径
实现的决策目标。例如，在20世纪50年代初期，全国有色人种协进会
（ＮＡＡＣＰ）在法院的胜诉，给美国的种族隔离政策上打开最早的
缺口，比由南方议员控制要职的国会愿意采取行动的时间早了好几
年。

最后还有一点：美国对言论、新闻出版与结社自由几乎毫无限制的传
统意味着，几乎任何利益集团所表达的观点，无论多么激进，都可以
有公开传播的机会。当然，第二次世界大战以来媒体的日益集中化，
使一些持边缘观点的团体的声音较为难以让人听到。但是，鉴于各种
团体都可以上互联网，集中化的趋势在一定程度上被抵消。总之，美
国言论自由与新闻出版自由的传统，提供了将社会问题公之于众并就
公共政策发表评论的大量机会，从而鼓励了利益集团的形成。

利益集团的范围

在1970年以前，美国介绍利益集团的标准教科书大多将它们分为三大
类别：工商、劳工和农业。从那时以来，利益集团的范围已经变得纷
繁复杂得多。美国农民人口的减少使农业利益集团失去了影响力，同
时，新出现了许多在这些类别以外的新型利益集团。

工商

许多学者一致认为，工商界在美国政治中扮演着一个主要角色。大财
团公司在美国经济中具有显要地位。由于民选官员要为国家的经济表
现负责，他们往往担心，如果采取与工商界对立的政策，会有损于经
济表现。

然而，工商界也动用其直接的影响力。大型跨国公司以其巨额资财来
推动自己的政治目标。它们通常是多个行业联合会的成员，这些联合
会代表了整个行业在政治进程中的主张。这些公司也支持着“伞式”
联合性机构，如代表整个工商界声音的全国制造商协会
（Association of Manufacturers）和美国商会（U.S. Chamber of 
Commerce）。另外，也有公司单独直接向议员游说，拿出数百万计美
元作为竞选捐款，支持它们赞成的候选人。

工会

工会在20世纪初发展得很缓慢，但是30年代时在美国政治制度中取得
了重要位置。《全国劳工关系法》（National Labor Relations
Act）保护集体谈判，并使工会得以发展得更为迅速。到20世纪50年
代，工会会员人数达到顶峰，占劳工总人数的35%。但是，自60年代
起，工会会员开始减少，到目前仅占劳工人口的15%左右，工会的政
治实力也随着其经济实力的减弱而下降。工会会员人数减少的原因十
分复杂，在此难以详细探讨，但大体上是由于全球经济的性质发生了
变化，美国从以制造业为基础的经济，转为着重以服务业为导向的经
济。不过，当工会将其能量集中于一个选举或一个问题上时，仍然具
有相当的影响力。

职业社团

另一类重要的利益集团是专业人员的社团。这些团体，如美国医学学
会（Amercian Medical Association）和美国律师协会（Amercian 
Bar Association）等，专注于自身专业的共同利益、价值观和地
位。势力稍弱但组织程度并不逊色的是公共部门的专业人员。在州和
地方政府中，几乎每一专业都有自己的全国性组织。例如，在住房政
策领域，有全国住房与再开发公务员协会会（National 
Association of Housing and Redevelopment Officials）、州住房
机关全国理事会（National Council of State Housing Agencies）
和大型公共住房管理机构理事会（Council of Large Public 
Housing Authorities）。根据州与联邦法律，这些团体不得参与党
派活动。但是，当遇到涉及自己工作项目的问题时，这些团体会到国
会作证，它们还组织自己的会员同来自本州和本区的议员对话。由于
公共项目的服务对象是低收入者，而这些人很少组成具有影响力的全
国性利益团体，因此，这些公共服务人员的社团就成了美国政治进程
中替穷人说话的重要代言人。

政府间组织

另一个有关类别的利益集团，是那些代表州与地方政府不同单位的团
体，它们为在全国范围内争取自己的利益而游说。在把权力分散到联
邦、州与地方政府各级的美国联邦制度中，这些团体并不具有正规角
色，但是，它们具有和其他利益集团相同的作用，即将自己成员的看
法告知国会和行政当局，并在媒体上宣扬自己的观点。例如，全国州
长协会（National Governors' Association）和全国州议会会议
（National Conference of State Legislatures）代表着州的官
员。由于州长肩负着实施联邦要求的社会福利项目的直接行政和政治
责任，因此，全国州长协会在帮助国会议员制订社会福利法规方面，
尤其具有影响力。各县级机构的利益则由全国县级协会（National 
Association of Counties）代表，城市的利益由全国城市联盟
（National League of Cities）和美国市长会议（U.S. 
Conference of Mayors）代表。

公共利益集团

自1970年以来，发展得最为迅速的利益集团是“公共利益集团”。政
治学家杰弗里．贝里（Jeffrey Berry）给公共利益集团下的定义
是：所主张的目标并非针对本团体成员的直接物质利益，而是表达其
社会整体价值观的利益集团。最早的一批公共利益团体是随着60年代
的民权运动、女权运动和环境保护运动应运而生的。支持这些事业的
人们往往经历了一段发展过程，从通过街头抗议表达自己的主张转到
政治体制中进行有组织的行动。后来，公共利益集团又发展到一些新
的领域，如残疾人权利、防止虐待儿童或家庭暴力、男女同性恋权利
等。这些团体也是提倡建立扶助穷人的项目的主要力量。公共利益集
团中的一些主要团体包括：全国低收入住房联合会联盟（National 
Low Income Housing Coalition）、保护儿童基金会（Children's 
Defense Fund），以及由消费者利益活动人士拉尔夫．纳德（Ralph 
Nader）领导的社会公民（Public Citizen）等等。

公共利益集团一般缺少工商利益集团那样的财力。尽管从民意测验来
看，它们的主张往往得到相当大的公众支持，但是其成员人数一般不
多。原因之一是，它们的目标不带有具体实际利益性质，因而造成
“搭便车”的现象，即人们可以从这些团体的努力中获益，但是自己
却不必成为它们的成员，或者至少不必大力参与。尽管如此，这些团
体利用自己的专业特长，并且通过大力的信息收集，能够提出其他团
体涉及不到的问题。最初，大多数公共利益团体是政治上的左倾派。
但是，近年来，保守派也组织了自己的利益团体，大都是为了对付所
谓60、70年代公共政策中出现的自由主义倾向。这一类的公共利益团
体主要包括：全国纳税人联盟（National Taxpayers' Union）和妇
女关心美国组织（Concerned Women for America）。象传统基金会
（The Heritage Foundation）这种的保守派智囊团，也可以发挥利
益集团的作用，因为它们的研究倾向于为保守派世界观提供依据。自
由派方面的城市研究所（Urban Institute），也许情况与此相仿。

这些国内的公共利益集团，与80年代以来在国际舞台上涌现的非政府
组织（ＮＧＯs）相似。实际上，美国的某些团体同国际非政府组织
有着密切联系。无论是对国内还是国际的公共利益团体的支持，都是
来自关心整体社会问题而非眼前经济利益的公民。

利益集团效力的局限性

从上述简短的介绍可以看出，美国政治舞台上有多种多样的利益集
团；大量的调查研究显示，这些利益集团宣传其成员观点的效力大不
相同。造成差异的原因，在于一个团体如何使用自己主要的政治资
源，即成员人数、凝聚力/力度、经费、信息。

成员的人数及其凝聚力

按理说，享有很高支持率的利益集团应该具有最大的影响力。民选官
员所倡导的，是在民意测验中得到大多数人支持的政策，因为他们希
望大批支持这些主张的人有朝一日会加入使他们竞选成功的选民阵营
中来。然而，有几个因素使情形变得不是这样简单。

不错，有成千上万的公民是利益团体的成员，而且有些团体，象环境
保护人士组织山峦俱乐部（Sierra Club）和劳工组织劳联/产联
（ＡＦＬ/ＣＩＯ），是相当人多势众的。但是，若进一步仔细观察
就可看出，大多数会员众多的利益集团其实只得到了他们潜在的支持
者当中的很小一部分人。例如，民意测验表明，极大多数美国人赞成
实行严格的环境保护法规。这些支持者可以成为环境保护利益集团数
百万成员的来源。然而，即使那些最大的环境保护集团所公开的成员
人数，也都不足100万。这种相对少的成员人数显示了这样一个规
律，即参加利益集团的公民人数只占美国人口的很小一部分。

已故经济学家曼库尔．奥尔森（Mancur Olson）对此做了最为可行的
解释。他认为，一个利益集团实现的某一政策目标，从经济学上来
说，是一种“公共财富”。也就是说，这个团体的成功使那些赞同它
的主张的人们都能受益，无论他们是否实际加入了该组织。例如，如
果鲸鱼得免灭绝，即使从未向“拯救鲸类”团体缴纳过会费的人，也
可以因为鲸鱼的生存而感到快慰。当然，如果谁都不出资金，这个团
体是不会存在的。不过，在那些大型利益集团里，每个新加入的成员
所分摊缴纳的会费，数额很小。所以，一方面有数以千计的支持者加
入利益团体，另一方面也有许多人不加入，或者不完全参与，他们成
为所谓的“搭便车者”，也就是说，让别人积极参加并出钱，而自己
则坐享其成。

会员众多的利益集团面临的另一主要问题是，如何将公民对这个团体
的支持转化为选票，投给那些赞同这个团体的目标的政治候选人？选
举投票是一项复杂的行为，包含着多方面的动机和影响：候选人的个
人人品，党派忠诚度，以及多种多样的议题。对选举的研究表明，许
多选民对于自己所支持的候选人究竟持何种政策主张，不甚了解。因
此，利益集团往往很难证明，它的支持者在选举中做出的选择，与该
组织的目标相关。那些能够让候选人相信其选票实力的团体，是受到
敬畏的。例如，反对制订枪支管制法的全国步枪协会（National 
Rifle Association）使国会议员确信，这个问题是该会会员给他们
投赞成或反对票的关键。这样，全国步枪协会所具有的影响力远远超
过了其会员人数代表的比例，尽管大多数美国人赞成制订更为严格的
枪支管制法。

由于动员起大批会员是件困难的事，因此，毫不奇怪，规模较小但却
整齐划一并且情感强烈的团体，往往能够产生比其成员人数显示的力
量要大得多的影响力。首先，团体越小，每个会员所缴纳的会费就越
高，“搭便车者”减少。其次，直到互联网兴起之前，规模越小的团
体，成员间的交往联络越方便，因此集体行动起来也就容易得多。规
模较小的团体的这些优势，如果再加上其成员与决策结果利害攸关，
那么，即使小团体，也可以变得力量非常强大。

经费

近年来，由于政治竞选费用增加，金钱在美国政治中的重要性上升。
限制竞选捐款的现行法律存在漏洞，而两党的许多民选官员不愿意支
持对现行制度做出修改，担心修改会让对方得到好处。那些在全国性
选举中影响力最大的利益集团，往往向候选人提供自愿捐款，总额可
达数十万美元。

另外，如果要在非选举时期在华盛顿保持一席立足之地，也需要有相
当大的财力。一个团体需要有一批专业人员去对涉及其利益的立法活
动施加影响，还需要一批人员同它自身的成员保持联系，并向成员提
供服务。利益集团如果不能稳定地存在于华盛顿，就无法对立法过程
的细节施加幕后影响，而这种影响恰恰是利益集团成功的标志。

经费因素也同团体成员和凝聚力等因素相互作用。要克服搭便车的问
题，利益集团必须吸引“政策企业家”，即那些靠办起成功的利益集
团而在物质上、职业上或意识形态上获得回报的人。要做到这一点，
一个团体需要其未来的成员，作为一个整体，有足够的财力资源，从
而使这个组织有希望发展起来。这种需要形成了一条最低收入的底
线，低于这条底线，就难以组织起来。由于这个原因，直接代表穷人
的利益集团为数较少。

然而，高出这条底线，财力所起的作用变得更为复杂化。按理说，一
个拥有100万会员、每人缴纳5美元的利益集团所筹到的经费（500万
美元），应该与一个拥有会员1万人、但每人缴纳500美元的利益集团
所筹到的经费相等。但是，一旦考虑到搭便车问题以及同众多会员通
讯联络的高昂费用，人们便可以看出规模较大的利益集团的实际劣
势。

另一个对利益集团调动资源产生影响的因素，涉及它的成员是个体公
民，还是其它机构团体。许多势力雄厚的利益集团，其实是由若干团
体组成的团体。它们包括行业社团、职业协会和代表公共与非营利服
务设施的团体。一个由有关组织组成的利益集团，不需要动员联络很
多成员团体，但却可以称自己代表着与这些团体相关的成千上万名成
员。此外，它的各个团体会员可以用自己的组织资源，而不是个人的
财力资源，提供支持。

信息

除了有忠实的成员和经费以外，信息是利益集团所拥有的最强大资
源。信息交流通过几条渠道进行。首先，信息从利益集团传递给决策
人。利益集团往往具有议员们所缺乏的专业知识，这些团体很热衷于
帮助议员们理解本团体所关心的问题。不错，利益团体所提供的信息
通常会带有促进其自身利益的偏见；议员们非常清楚这种情况。但
是，他们可能仍然认为这些信息是有用的。利益集团常驻华盛顿的一
个主要好处，就是能有机会在决策过程的关键阶段向议员们提供信
息。

第二，信息从立法和行政部门传递给向利益集团。这些团体的工作人
员随时跟踪有关立法提案，从而掌握对立法进程施加影响的最佳时
机。通过与国会工作人员的非正式交往，他们有机会到听证会上作
证，并且在接近某项关键性投票时，将本团体的成员动员起来。通过
这个过程，他们了解到哪些决策人士的力量最雄厚，以及用什么策略
能争取到他们的支持。有时候，这些团体能使在国会审议中的某个法
案的具体文字得到更改，从而影响其产生的效果。

第三，利益集团同自己的成员和其他公民交流信息。利益集团可以通
过它所开展或是委托开展的调查，渲染某一个问题。如果媒体对此给
予足够的重视，议员们就会感到必须做出反响。这些团体也向自己的
成员征求信息，并向他们通报即将做出的决策。在大多数情况下，只
有为数很少的个体公民会为某项立法找到自己的议员。所以，一个利
益集团只要发动寄出200封信，就会令人感到邮件犹如雪片般飞来。

近5年来，互联网的飞速发展大大降低了联系大量民众的费用。许多
利益集团现在都有网页，许多团体使电子邮件成为自身成员之间以及
成员与决策人之间交流的手段。不过，这种媒介手段还很新颖，这些
团体尚在研究如何最有效地对它加以利用，因此，要确切知道它对利
益集团的影响力究竟会产生多大作用，眼下为时尚早。

新近的一个有关这种影响力的例子是，若干保守派的网站被用来传播
有关前总统比尔．克林顿（Bill Clinton）的负面资讯，其中有些属
实，有些则属于严重歪曲或捏造。这也许对保持弹劾克林顿一案的势
头起了作用，尽管大多数美国人仍然反对弹劾。除非大公司想出一个
对使用互联网施加控制的办法，进而提高上网费用，否则这一新型媒
介很可能将起到使政治对话大众化的作用。反过来，互联网也有可能
促使公民分成许多微小的、靠电子通讯维系的团体，它们以越来越稀
奇古怪的世界观变得与世隔绝。

让公共利益集团更有效

由于上述原因，较小、较协调、财力相对雄厚的利益集团的主张，往
往比那些代表较多公民的利益集团的主张更容易获得成功。特殊具体
的利益，往往要比那些较笼统的、所谓更大众化的利益占上风。不
过，近年来公共利益集团的大批涌现，的确使利益集团体制在整体上
更能体现美国多元化的声音。而且，公共利益集团经常能够击败看上
去更为财雄势大的对手。可是，归根到底，民选官员们都懂得，赢得
选票需要花钱。在很多情况下，那些有群众基础的利益集团无法保证
他们的成员会将选票投给候选人，而行业社团和私人公司却能保证奉
献候选人购买电视广告所需的美元。

许多公共利益集团的一个重大欠缺，是缺乏真正的基层政治组织。这
些团体的典型情况是，有一小批办事人员，他们依靠数以千计的成员
的支持运作，而这些成员同这个团体发生的唯一联系，不过是按期交
会员费。这种结构同早期的群众性政治组织完全不同，当时的全国性
运动是从较小的、人们面对面交往的地方性组织逐步发展起来的。而
现代的这些团体，除了少数积极分子外，成员很少见面。

近年来，美国社会的观察人士越来越担心，公民对社区群体事务的参
与减少。这种现象既涉及非政治性组织，也涉及政治性组织。人们提
出的原因很多：电视带来的离群效应；双职工与单亲家庭增多所造成
的成年人闲暇时间减少；媒体把持的竞选宣传着重于对个人人品和丑
闻的大肆渲染，而不注重真正的议题，从而令人们产生玩世不恭的心
态。

无论是什么原因造成公民参与的减少，利益集团如果能够通过其地方
和基层分部有效地将人们动员起来，就会在政治上处于强有力的地
位。由于有现成的联系渠道，它们可以发展起稳定的成员基础而不必
直接接触，促进在国家层次上的游说，而且理直气壮地表示，其成员
将把本团体所关心的问题作为投票依据。这将是一个名符其实的群众
运动，而不是靠被动的支持者出钱维持的少数管事人员的行动。

然而，创办这样一个组织的障碍是十分巨大的。它需要有一大笔创建
资金来启动基层的组织工作。它需要克服美国人将地方性问题同全国
性问题分而置之的习惯。它也需要诱导许多公民摆脱那种只知注意全
国性媒体提出的问题，而忽视同街坊邻居面对面交流的倾向。

民主社会的一个标志，是允许公民发展自己的政治资源；在他们一旦
感到，私人公司或政府官员侵犯了他们的利益时，调动这些资源。从
这个意义上说，有组织的利益集团发挥着一个根本性的作用──帮助
公民更为有效地利用自己的资源：投票权、言论自由、结社自由和司
法程序。

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相关读物：

Frank R. Baumgartner and Beth Leech, Basic Interests: The 
Importance of Groups in Politics and Political Science 
（Princeton University Press, 1998）

Jeffrey Berry, Lobbying for the People: The Political 
Behavior of Public Interest Groups （Princeton University 
Press, 1977）

Allan J. Cigler and Burdett A. Loomis, Interest Group 
Politics （4th ed., Congressional Quarterly Press, 1995）

Michael T. Hayes, Lobbyists and Legislators: A Theory of 
Political Markets （Rutgers University Press, 1981）

R. Allen Hays, Who Speaks for the Poor? National Interest 
Groups and Social Policy（Garland Press[forthcoming, 
2001]）

Charles Lindblom, Politics and Markets: The World's 
Political-Economic Systems （Basic Books, 1977）

Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods 
and the Theory of Groups （Schocken Books, 1970）

Mark P. Petracca, ed. The Politics of Interests （Westview 
Press, 1992）

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作者介绍： 

Ｒ．艾伦．海斯（R. Allen Hays）是北艾奥华大学公共政策研究生
专业主任，政治学教授。他的《联邦政府与城市住房》一书，是有关
住房政策历史的一本受到广泛引用的读物。近来，他的研究范围扩
大，研究专题包括，利益集团在制订公共政策过程中的运作。由劳特
列奇在2001年出版的他的《谁替穷人说话？》一书，对利益集团在美
国的住房、食品与现金补贴这三个社会政策领域中的活动做出评述和
比较。海斯教授到北艾奥华大学任教之前，曾任地方政府的住房主
管。

┌────────────────────────────┐
│　隐瞒政府实情的力量就是摧毁这个政府的力量。”　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　──美国国会众议院：关于信息自由的委员会报告　　　　　│
│　　　（1976年）　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
└────────────────────────────┘

“公众知情权”这句话经常被用作一个政治和法律口号。这些字眼往
往同媒体要求获得政府信息的呼声连在一起，是记者在传播有争议的
信息时所据的理由。但是，除了新闻出版自由的观念之外，“公众知
情权”还可以有另一个不同的含义，它完全基于人民的权利，专指公
众有权了解自己政府的行为。本文所关注的，正是“公众知情权”的
这一层含义，也就是现在经常被提到的政府的透明度。

政府运作的公开化，增加施政的透明度，往往是一个困难而复杂的过
程，需要在各种利益之间谨慎地加以平衡。政府公开化一方面带来好
处──使政府向人民负责并做到民主参与；但是有时候，政府公开化
有着高昂的代价，可能影响到政府内应有的对直言和高效率的追求，
或者会危及其他一些宝贵的社会价值，例如对个人隐私的保护、国家
安全和执法等。民主政府应该有很大程度的公开和透明度。但是，即
使是最公开和民主的政府，在某些情形下，也需要一定程度的隐秘和
保密才能合理地运作。

美国为平衡这些不同需要所做的努力主要体现在三个问题上：（一）
对公众开放公共档案与文件，这些档案与文件以某种有形的方式记载
着“公众事务”；（二）对公众公开政府的议事机制，如：辩论和决
定公共事务的会议或论坛；（三）对公众开放政府从事非议事性日常
事务的机构，如：政府监狱、医院、学校等。

信息自由：对公众开放档案与文件

在美国，对“信息自由”的体验，即人们体验到自己享有查阅政府档
案与文件的强大法律权利，是60年代才真正开始的一个历史上比较近
期的现象。1967年，针对公众日益强烈地感到，联邦法律通常都被用
来作为不公开信息的依据，而不是鼓励将信息公布于众，美国国会通
过了联邦《信息自由法》（Freedom of Information Act，通常称为
FOIA）。《信息自由法》规定了一条总原则，即将把官方信息对公众
开放，供公众审阅。这是常规，是“涵盖性的”规则，美国的法庭一
再强调，根据《信息自由法》，联邦机构必须对公民提出的获取信息
的要求做出迅速认真的反应。

《信息自由法》规定了可以被免于强制公开的九种例外情况。它们是
法律所允许的仅有例外，其目的完全是为了确立用来判断某一材料是
否可以不被公开、还是必须被公开的具体标准。如果某一机构以其中
某一例外情况为理由拒绝公开材料，遭到拒绝的公民可以从法庭得到
迅速救助。法庭一旦认为该机构没有理由不公开这些材料，就会下令
将其公开，并且有可能对该机构处以罚款。

制订《信息自由法》的目的很广泛，为的是使公众能够得到被不必要
地长期封闭的官方资料，力求建立起可以通过司法手段实现的公众权
利，让公众从可能不情愿公开信息的官员手中得到信息。《信息自由
法》列出九种例外情况是为了提供一个有效的公式，将所有各方的利
益兼容、平衡、保护；但这项法律所强调的是，让信息得到最充分的
负责任的公开。可以得到豁免的这9种例外情况是：

（一）涉及国防或对外政策的国家安全机密；
（二）纯粹涉及某一机构内部人事规则与惯例的材料；
（三）被其它联邦法律专门规定不予公开的资料；
（四）贸易机密与专属或保密的商业与金融信息；
（五）凡是没有被法律要求向任何方面公开的机构与机构之间或机构
　　　内部的备忘录或信件──在诉讼案中依据法律需向另一方公开
　　　的情形除外；
（六）一旦公开将使个人隐私遭到明显不正当侵犯的人事与医疗档案
　　　或类似档案；
（七）为执法需要而汇集的档案或信息，但其不公开的程度以下列情
　　　况为限：根据合理的预计，这些执法档案或信息一旦被公开将
　　　干扰执法程序；将使某人无法享有获得公正审判或公平判决的
　　　权利；根据合理的预计，将构成对个人隐私不正当的侵犯；或
　　　根据合理的预计，将会暴露保密信息来源的身份。对于执法当
　　　局在刑事侦查过程中或是某一机构在国家安全情报调查过程中
　　　汇集的信息，《信息自由法》规定，在如下情况下不予公开：
　　　如果由保密信息来源提供的信息一旦公开将暴露执法调查或检
　　　控所用手段与程序，或者暴露执法调查或检控所依循的指导方
　　　针，而根据合理预计，一旦暴露这一信息，有可能导致规避法
　　　律的情形或危及任何人的生命或人身安全。
（八）与对银行及金融机构的审查及规定有关的资料；
（九）涉及水井的地质与地球物理信息与数据，包括地图。

上述豁免情形，有些要求我们必须在一些重大的相互影响的政策考量
中做出平衡；另一些则涉及相对具体的、适用面较窄的情况，例如：
水井位置或是银行的规定。实施《信息自由法》所引起的三大主要政
策性辩论和诉讼涉及：对国家安全和国防事务信息的豁免、对有关执
法信息的豁免，以及旨在保护个人隐私的豁免。

公开施政和尊重隐私这两种价值观的矛盾尤为突出。特别是随着现代
电子信息档案的发展，当代社会中几乎没有人能将有关自己的许多情
况完全保密。许多有关个人的资料由于合理的原因而到了政府机构手
中，储存在政府控制的信息档案中。因此，如果要对隐私给予任何有
意义的保护就必须认识到，尽管在现代社会里不可能做到完全保守秘
密，但是仍然有可能制订法律，确保信息的公开要经过严格甄别，这
样的法律至少可以为做到对个人隐私给予某些保护发挥很大作用。

除了联邦《信息自由法》以外，各州也有不同的关于信息自由的法
律。美国所有各州都有州法律，让公众能够获得州和地方政府的档案
资料。这些法律因州而异。许多州在很大程度上效仿《信息自由法》
的模式，首先规定政府资料必须对公众开放的普遍原则，然后再定出
例外。

实施信息自由法律给国家和地方带来的费用，长期以来一直是公众激
烈争论的问题。按照《信息自由法》提出的索取信息要求的一部分直
接费用，通常由索取人承担──例如检索费与复印费之类的收费，都
列在由各机构负责的统一收费价目表上。但是，《信息自由法》的间
接费用，也可说是“信息公开的行政开销”，很多都由各机构作为其
运作经费的一部分承担下来。信息自由无疑使得政府开支更大，因为
一个机构若要对按照《信息自由法》提出的查阅要求做出应有的回
应，就必须雇用政府雇员来编目、归类、储存以及提取资料，形成一
整套管理机制。

美国人现在懂得，将自由价值观付诸正式法律是一回事，而设法改变
政府的作风，使官员们遵奉政务公开的精神，努力便利公众得到公共
档案而不是阻挠和破坏这种公开性，却又是另一回事。《信息自由
法》刚生效的头几年，许多机构把这项法律视为麻烦，尽量予以回
避。但是，人们的态度逐渐发生转变，新一代政府官员显得更为开
放，更能接受让公众方便大量地查阅公共档案的观念。

从某种程度上来说，这种施政作风的改变归功于20世纪90年代的电脑
新技术。因特网本来同查阅政府信息资料毫无关联，但是，它形成了
一种“信息文化”，让全世界各地的人们都越来越习惯于通过自己的
电脑，迅速而廉价地获取包罗万象的信息。全世界整个一代人都在开
始把通过因特网轻易获取信息看作是一种天经地义的权利，犹如呼吸
周围的空气一样自然。在各民主国家，人们自然而然地将这种权利感
引伸到对政府的关系上。使做到使政府档案易于上网查阅越来越被视
为民主政府的基本义务之一。因此，公民现在所期待的不仅是信息自
由，而且是网上信息自由。这个日益普遍的意识后来反映到美国联邦
法律中──1996年，国会通过了《电子信息自由法》，明文规定，
“公共档案”的概念包括以电子形式储存的档案，并要求联邦机构允
许通过电子方式查阅其档案。

随着因特网的成熟并成为大众文化中的重要内容，几乎所有民间企业
和组织都纷纷制作了网页，提供充实的信息和网上互动机会，政府也
受到压力，必须参与电子市场的竞争，使自己也变得“因特网服务友
善”。在国家和地方层次，政府机构在日益扩充网上资料库，使公共
档案便于任何一位拥有电脑与调制解调器的公民查阅。最终，这将可
以解决由信息自由法带来的费用问题。由于政府资料常常采用电子形
式，政府机构或许会看到，只需使用一些软件，方便上网普通公民识
别和提取信息，那么，向公众公开公共档案资料的工作是相对容易
的。

对公众公开政府的议事机制

施政的公开透明，不仅涉及政府的档案资料，而且也关系到政府的决
策过程本身。美国有一个在一定程度上受到《宪法》保护的强大传
统，保障公民有权了解法庭与立法机构的议事内容和过程。近年来通
过的一些俗称“阳光法”（sunshine laws）的联邦与州法律，进一
步保证公众有权知道行政与管理机构会议的内容，从而进一步扩充了
这一传统。

美国最高法院于1980年在对“里士满报业公司诉弗吉尼亚州案”
（Richmond Newspapers, Inc. v. Virginia）的裁决中说，美国宪
法《第一条修正案》中对言论自由的保障包含公众了解刑事审判案的
权利。这个权利的主要意义是，它认识到，公众对刑事审判程序的了
解对社区民主生活具有至关重要的作用。最高法院首席法官伯格
（Burger）在他做出的代表法官多数意见的阐述中说：“公开审判
（在美洲殖民地时期）的早期历史，从一定程度上反映出，早在行为
科学专家出现之前，人们就已经普遍认识到，公开审判对社区有极大
的安抚效用。虽然当时还没有专家将这种认识著书立说，但是，人们
通过经验和观察感觉到，为了正义而采取的手段必须有赖于公众对程
序和结果都给予的认可，在刑事案件的审理中尤其是这样。”美国许
多法庭还将这一旁听刑事案的权利扩大到民事案。的确，将知情权用
于民事案有着基于历史和功能的强有力的理由。正如19世纪的最高法
院法官奥利弗．温德尔．霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）曾经指
出的，民事司法程序向公众公开之所以“至关重要”，是“因为公开
化对正当司法审理的保障……。将（民事）案件审判置于公众目光下
进行之所以可取，并不是因为某一公民同另一公民之间的纷争与公众
有关，而是因为审判人时刻都应本着对公众的责任感行事、以及每个
公民都应能亲眼目睹公共职责履行的方式是极其重要的。”

在当今的电视时代，公众旁听司法审判程序的权利随着美国一个日益
流行的做法而更加扩大了，这就是，允许电视摄像机录拍摄法庭的申
案过程。目前，美国法院还没有确认电视摄像机进入法庭属于宪法赋
予的权利，但是，许多法院通过州法规或经地方法院裁决，如今经常
允许电视摄像机拍摄和报导审案过程。实际上，美国有一个有线电视
网，叫作“法庭电视”（Court TV），它的主要节目就是逐日、逐小
时地播放审案实况。目前，知情权在美国州法院得到比在联邦法院更
普遍的运用。

美国最高法院不允许在其法庭内设置摄像机或进行电台现场直播。近
年来，最高法院将其会议记录录音，待下一审案期开始时，通过国家
档案馆予以公开。2000年，最高法院在对受到高度关注的总统大选诉
讼案进行审议时，曾允许新闻媒体在会议结束后立即播放会议的全部
录音，以满足公众的强烈企盼。这样，美国人得以在听证结束后的几
分钟内，立即听到长达约90分钟的听证情况。

凡是在摄像机或麦克风被允许进入法庭的情况下，法官通常拥有相当
大的设立基本规则和程式的决定权，以便将摄像机和麦克风的影响减
至最低限度，并保证它们的存在不会给最至关重要的公平审判打折
扣。

在立法层次，美国议会有着公开辩论的悠久传统。这通常并不是由于
有宪法文件给予的保证，而是基于对立法机构自行决定的信任。无论
怎样说，美国国会和州立法议会将议事过程向公众公开是一个悠久的
传统。近年来，各立法机构的开会情况已经成为日常的电视内容。在
美国，C-Span电视网定时播放国会的开会情况；州立法议会的开会情
况现在有时也得到转播。

面对人们普遍认为，就对公共事务的实际管理而言，联邦、州和地方
政府机构的会议往往比立法机构的辩论更加重要，联邦政府和许多州
政府开始实施会议公开法（open-meetings laws），也常被称为“阳
光法”。

联邦会议公开法，即《阳光政务法》（Government in the 
Sunshine Act），于1976年由国会通过。该法要求将联邦机构的会议
向公众公开。该法对“会议”的定义是，至少是由代表机构办理公务
的该机构官员所进行的商议。《阳光政务法》规定，除非是在这种公
开会议上，否则官员不得“共同展开或处理机构公务”，并且进一步
申明，“机构每一次会议的每一部分都将公开，让公众观察。”

可以料想，对这项法律也有例外情况。它们在很大程度上与《信息自
由法》中的例外规定相应，即涉及国防或对外政策、机构内部条例、
贸易机密、执法调查、金融机构规定、个人隐私、以及传票、诉讼等
的会议内容，可被免于执行《阳光政务法》的公开要求。

阳光法的关键在于“会议”这个概念。该法设法加以区别的是：机构
内部有关人员进行的将做出对公众有影响的决定的正式会议，和实行
管理所必需的、自然的、必然的、初步和非正式的对政策的磋商。国
会在起草《阳光政务法》、为“会议”的概念下定义时懂得，不可能
将行政管理过程完全置于众目睽睽之下。为澄清问题和阐明不同看法
而进行的非正式的背景磋商，是政府机构工作中的一个必要组成部
分。妨碍这样的磋商，就会影响到官员之间的开诚布公，拖政府工作
的后腿，对公众不会有益。因此，为做到平衡，这项法律只适用于机
构人员展开或处理该机构的正式公务的情况。

电视再次推进了这一法律实践。在美国各地，地方的有线电视系统通
常都另辟一两个频道，完全用来播送地方政府会议──如市或县政府
例会、校董会会议或城建规划委员会会议等。

机构开放

自由社会的公民，包括媒体人员，究竟应该享有多大的法律权利进入
象监狱或学校这种政府管理的公共机构？

对这个问题可以做出的一个回答是，公民根本就不能进入政府的设
施，因为那毕竟是属于政府的财产，政府应该有权决定让什么人或不
让什么人进入。但是，这种观念已经被美国法律否定。根据体现宪法
《第一条修正案》原则的“公众讲坛法”，某些场所，如公园、大型
公共广场、街道、人行道，被视为“传统的公共讲坛”，是为人民代
管的政府财产，也就是说，在这些场所，公众仍然有为和平表达意见
而集会和示威的权利，只要没有扰乱公共秩序。美国法院还确认，某
些其他设施，如公共礼堂、会议室、大型公共建筑的门厅，也都可以
成为“公共讲坛”，任何人都有权利在那里宣讲或聆听。

但是，许多政府机构并不是适合发表言论的“公开场地”，而是处理
政府日常事务的办事机构。这些事务并不是指公共有权参加的政府议
事或决策事务，如法院和行政机构会议，而是指政府的另外一些非议
事性职能，如公立医院、学校或监狱。这些机构在传统上不被视为
“公共讲坛”，不存在公民进入这些设施的传统权利，进入这些地方
的人往往要与其公务有关。例如：学校可能只允许学生、教师、管理
人员和家长进入；医院可能只允许患者、医务人员和探视人进入；监
狱可能只允许囚犯、狱监和律师进入。

但是，所有这些机构，以及可以想象得到的其他许多机构，都可能受
到来自公民──包括媒体人员的压力，要求得到进入的权利，以便观
察和评断那里的情况。一些公众或媒体中的成员可能想报导这些机构
中传出的问题，如虐待、腐败、恶劣条件或是其它被认为不合理的情
况。鉴于这些机构的经费来自民众，人们认为，公众有权知道其内部
的情形。至少就目前来说，美国法院还不愿确认依据《宪法》有任何
普遍适用于进入这类机构的权利。不过，有些法庭愿意确认一项不歧
视原则，即如果这些机构让公众有某些知情的权利──如公众参观监
狱的权利，那么，它们就不能对媒体或者对专门为观察和收集这些机
构可能存在的问题而前来参观的公民加以歧视。

开放的价值

世界自古至今所有地方的所有政府，都有将其运作保密的本能倾向，
至少是希望有部分程度的保密。这是人的自然本性，也是政府的自然
本性。因此，如果一个社会认真地希望把开放作为一种价值来对待，
就必须制定一些刻意有助于开放的规则──甚至做到表面看来有些过
分的程度，以便对应政府要控制、要检查、要保密的固有倾向。

今天，通讯业突飞猛进，带来了犹如当年印刷机诞生时的那种技术革
命；这些发展势必大大改变我们收集、储存、组织与传送信息的方
式。一个致力于社会开放的国家，将捍卫对人性与良知的多采多姿的
表达方式，并且对言论自由、出版自由、宗教自由、结社自由、集会
自由以及和平群众抗议自由提供切实的保护。这些自由之所及将不止
于政治言论，而是包括令人类的想象力展翅翱翔的对艺术、科学、宗
教、哲学等浩瀚无际的各种领域的探讨。

一个希望将开放视为具有决定性重要价值的社会，将不仅让公民享有
广泛的个人言论自由，而且还会更进一步，将政府自身的议事过程置
于光天化日之下，接受公众审查。一个真正开放的社会的常规是，政
府不闭门办公。立法、行政与司法程序都例行地向公众公开。

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相关读物：

Ellen Alderman and Caroline Kennedy, The Right to Privacy 
（Knopf 1995）

How to Use the Federal Freedom of Information Act, 
Reporters' Committee for Freedom of the Press （6th ed., 
FOI Service Center）

Ithiel De Sola Pool, Technologies of Freedom （Harvard 
1983）

Rodney A. Smolla, Free Speech in an Open Society （Knopf,
 1992）
 
Sanford Unger, The Paper & the Papers: An Account of the 
Legal and Political Battle over the Pentagon Papers （E.P. 
Dutton 1972）

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作者介绍：

罗德尼．Ａ．斯莫拉（Rodney A. Smolla）是里士满大学法学院艾伦
赠款专聘教授。他是擅长宪法学的学者、作者、律师。

┌────────────────────────────┐
│　“我有一个梦，梦想有一天我的4个小孩子将生活在一个不 　│
│　是根据肤色而根据内在品格来衡量他们的国度里。”　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　──小马丁．路德．金博士：　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　1963年8月在华盛顿游行集会上的演说 　│
└────────────────────────────┘

美国《宪法》起草人将奴隶问题留给后代人解决，而南北战争和重建
时期（Civil War and Reconstruction）仅仅使昔日对奴隶及其子女
的种族歧视得到暂时缓解。但是，到了20世纪50年代中期，美国最高
法院开始对那些以种族、肤色和祖籍为由实行歧视的法律给予严格审
视，禁止政府制度中的几乎一切形式的种族歧视。

国会也开始制订法律，禁止在投票、就业、公共设施、住房以及联邦
资助项目等公共与私人活动领域中实行种族歧视。其后，最高法院也
对那些基于性别的法律予以仔细审查，而国会则不仅在各种领域禁止
性别歧视，而且也禁止以残疾为由的不平等待遇。

围绕扩大平等观念的辩论是美国历史上最痛苦、然而也最为深刻的一
部分经历。也许除了那些最为同一化的社会以外，公正对待少数族群
是一个国家所面临的最根本、也是最艰难的责任之一。一个社会不可
能做到完全相同地对待每一个人。政府经常不得不在法律上做出划
分，将人们分为不同的群体，对某一群体的人比对另一群体的人给予
或多或少的优惠。税率依收入水平高低而有别，投票或取得驾驶执照
都必须达到一个基本年龄──这些都是这类法规的常见例子。只要是
为了合法和重要的社会利益，这种分类被视为是合情理的，有理由期
待公民予以服从。

反之，那些把人们根据种族、原籍国家、族裔、性别、宗教信仰或类
似的因素加以区别对待的政策，在理智的人们看来，是与施政目的根
本不相干的。政府如果出于对天生的特点的考虑，或者出于与人们是
否享有福利或承担责任无甚关系的理由而给予某些人不平等的待遇，
那么，人们就会怀疑，有关官员的做法完全是出于对个人价值与行为
的偏见和成见，而不是追求明确合法的公共目的。

但是，在这些原则之外，划分族群的方式究竟会在多大程度上被视为
不公正因而受到谴责，则在很大程度上取决于占主导地位的社会态
度。如果一个群体是社会人口中的少数，具有其他人觉得奇怪别扭的
明显外在特征或生活方式，曾经长期受到由政府认可的种种资格限
制，或是信奉非正统的政治或宗教信仰与习俗，那么，要实行改变，
会遇到社会很大的阻力，要他们完全融入社会可能会令人感到有着难
以逾越的障碍。

不公平地对待少数族裔和其他群体的做法，并不限于对法治不太尊重
或根本不尊重的专制制度。以英国为例。尽管英国有着致力于民主和
公平的悠久传统，但在20世纪60年代也曾必须面对给非白人移民待遇
的问题。此外，围绕着奴隶制及其残余影响的历史斗争，显然也是美
国最为深刻的法律和社会发展经历。

即使一个国家决定要结束对少数族裔或其他弱势群体的歧视，也仍然
存在着应该采取何种补救措施的问题。反歧视政策究竟是只应该对政
府官员有约束力、还是也应该对私人和民间机构有效？是不是制止眼
前的歧视就已经足以、还是有必要采取种种办法，以纠正昔日的不公
正所留下的后果──例如为寻找就业机会、升迁机会、大学入学机会
和其他利益的弱势族群成员提供优惠待遇？总而言之，是否可以把昔
日的不平等作为今后的特定权益？如果可以，那么，这种权益究竟是
应该限于那些昔日亲身蒙受歧视的个人呢，还是应该惠及某一特定族
群的所有成员？

歧视使民主社会蒙受公开耻辱

纵观美国历史，它在处理各种各样的涉及少数族裔和其他弱势群体的
议题时──从围绕奴隶制及其遗留问题的痛苦斗争，到将平等原则扩
大到性别和其他非种族性质的歧视问题；从努力为美国残疾人确立和
保证平等竞争机会，到近年来争取将个人的性取向纳入应受法律保护
的隐私权之列──几乎总是要面对上述那些问题。

有一些基本主旨一直贯穿在每一次运动中，它们包括：第一，某些形
式的歧视是对开放和民主化社会这一观念的公开侮辱。1963年，约
翰．Ｆ．肯尼迪（John F. Kennedy）总统在对全国发表的一次讲话
中，雄辩有力地说明了这一点。那一天，法院面对主张种族隔离的阿
拉巴马州州长乔治．华莱士（George Wallace）的反对，下令取消阿
拉巴马大学的种族隔离。总统在当天晚上说，“我希望，每一个美国
人，不论他住在哪里，都会为这一事件和其他相关事件而驻足扪心自
问。这个国家由来自许多国家与背景的人所创立。立国的原则是人人
生而平等，只要有一个人的权利受到威胁，所有人的权利都被削
弱。”

随后，在同一年的夏天，当时最重要的民权运动领袖小马丁．路德．
金（Martin Luther King, Jr.），通过他的“我有一个梦”的演
说，动人心弦地表达出平等运动中的又一基本原则，把在华盛顿的民
权大游行推向高潮。马丁．路德．金博士在他在签署《解放宣言》
（Emancipation Proclamation）、结束奴隶制的亚伯拉罕．林肯
（Abraham Lincoln）总统的纪念堂前向20万人发表的讲话中，对将
公共政策及私人行为方式基于对人的价值的成见的这种社会不公给予
公开谴责。马丁．路德．金大声疾呼，“我有一个梦，梦想有一天我
的四个小孩子将生活在一个不是根据肤色而根据内在品格来衡量他们
的国度里。”

第三，人们对自身利害的实际考虑为少数族裔及其他弱势群体争取保
护的运动增添了动力和支持。如果一个社会可以任意歧视某一类的
人，那么它怎么可能防止其他偏见的出现？许多公民们可能认识到，
对某一人种、宗教、族裔背景或非正统习俗及取向的人的歧视，有可
能导致对其他群体的攻击。

反对奴隶制的运动

由于有这些担心，美国逐渐扩大了不为国家所容忍的歧视类别，在司
法、立法与行政领域，并且从公众舆论上，向这些歧视开刀，其中以
对奴隶制及其残余的斗争最为艰难和旷日持久。当20世纪80年代美国
庆祝《宪法》诞生200周年时，于1967年被任命的美国有史以来的第
一位非洲裔最高法院法官瑟古德．马歇尔（Thurgood Marshall）就
曾说过，对他这个种族的人来说，并没有多少理由要为《宪法》最初
的施行拍手庆贺。马歇尔说，非洲裔美国人，要称颂就应该称颂《宪
法》的第13、第14与第15条修正案，称颂南北战争与重建时期的那些
禁止奴隶制、禁止在投票权及国家生活其他领域中实行歧视的法令。

也许可以说，马歇尔法官的这番话都很多言之有理之处。毕竟，1787
年的《宪法》原文规定，在确定各州人口数量以便决定该州在国会众
议院的代表人数时，将奴隶按五分之三个人计算。《宪法》还包括了
一项条款，在1808年前一直禁止制订任何针对限制输入奴隶的法律修
正案，而且还保证奴隶主可以追回逃亡的奴隶，甚至是那些已经跑到
奴隶制被定为非法的州的奴隶。而且，直到美国围绕奴隶制和有关问
题爆发南北流血战争的前夕，最高法院还在1857年的“德雷德．斯科
特诉桑德福案（Dred Scott v. Sandford）”中裁决，非洲裔美国
人，无论是自由人还是奴隶，都不是美国公民；他们也不享有《宪
法》保障的公民权利。

南北战争后，由国会通过并经各州批准了一系列《宪法》修正案，旨
在保障那些在战争时期已被林肯总统1863年的《解放宣言》解放的前
奴隶享有完全的公民权。1868年批准的《第十四条修正案》的一个关
键规定是：“任何一州不得制定或实施任何剥夺合众国公民特权或豁
免权的法律；任何一州未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自
由或财产；亦不得拒绝给予在其管辖下的任何人平等的法律保护。”

重建时期的这些宪法修正案的通过及其早期的施行，只是局部和暂时
地在美国结束了对少数族群的歧视。国会根据它所具有的实施修正案
的权力，通过了若干重大的民权法规。例如1875年的《民权法》
（Civil Rights Act），禁止在公共交通、旅馆、影剧院中实行种族
隔离或歧视。但是，即使是曾经通过了宪法《第十四条修正案》的国
会仍然准许在国家首都华盛顿特区的学校中实行种族隔离。而且，到
了19世纪70和80年代，随着全国重建热情的平息，最高法院对国会原
先通过的这些民权法律或做出狭义的解释，或视其为违宪而推翻。

种族隔离法律的兴衰

重建时期后的最高法院还给一些实行种族隔离的法律予以袒护认可。
在审理1896年“普莱西诉弗格森案”（Plessy v. Ferguson）时，最
高法院支持各州有权要求在火车和其他公共和私人场所实行种族隔
离，只要被隔离的设施“相等”即可。最高法院的多数法官的结论
是，规定种族隔离的法律对黑人和白人产生同等的影响，没有给任何
一方打上低等的烙印。州还可以有理由确定，这些法律是促进公共安
定秩序所必需的。

唯一表示异议的最高法院法官是曾经身为肯塔基州奴隶主的约翰．马
歇尔．哈伦（John Marshall Harlan）。他驳斥了大多数法官所认为
的种族隔离法律对占统治地位的白人和对从前的奴隶一视同仁的观
点。他在自己的裁决意见中指出，按照重建时期的那些修正案，“我
们的《宪法》是不区分肤色的，既不知道也不容忍公民中的等级。就
民权来说，所有公民在法律面前一律平等。”哈伦预言，最高法院如
此袒护各州，任各州将非洲裔美国人困在半奴隶状态，“长期下去，
其为害之烈，势必不亚于本法院对‘普莱西诉弗格森案’的裁决决
定。”

在“普莱西案”之后的半个世纪内，“隔离但平等”论在美国一直被
奉为圭臬，种族歧视唯有闹到最不像话的地步时，才偶尔在法院遭到
挫败。不过，到了20世纪30、40年代，最高法院开始用更为批判的目
光来看待种族隔离法律和与此有关的种族歧视行为。最高法院法官哈
伦．菲斯克．斯通（Harlan Fiske Stone）在1938年为“合众国诉卡
罗林物产公司案”（United States v. Carolene Products Co.）所
写的裁决理由中，有一个著名的“脚注4”，他在其中提出了那些应
受到严格司法审核的法律，其中包括“对个别和孤立的少数族群的偏
见”。虽然最高法院曾以军事需要为根据维持了第二次世界大战期间
对日裔美国人的制裁，但是法官雨果．Ｌ．布莱克还是代表多数法官
强调：“一切针对限制单独一个族裔的公民权利的法律规定都立即令
人生疑。”最高法院在那个时期的一个最重大裁决中，开始逐步清除
在研究生教育与职业教育领域中的种族隔离。在对1950年“斯韦特诉
佩因特案”（Sweatt v. Painter）的裁决中，法院不仅确定得克萨
斯州新创办的一所专供黑人就读的法学院比只有白人就读的得克萨斯
大学法学院要差，而且还裁定，审案法院在确定隔离的学校条件是否
相等时，既要将有形的因素，也要将无形的因素──“那些无法客观
衡量但却与一所法学院的地位相关的因素（如该校的声誉）”，一并
予以考虑。

瑟古德．马歇尔当时是全国有色人种协进会（NAACP）的律师，他和
其他一些民权律师在看到最高法院在这件案子上收紧了对“隔离但平
等”论的解释后决定，现在应该是向“隔离但平等”论本身提出挑战
的时候了，尤其是其中所含的隔离设施可以做到平等的假定。经过大
量的讼争，最高法院在1954年5月17日认同了他们的论点。首席法官
厄尔．沃伦（Earl Warren）在法院做出的对“布朗诉教育委员会
案”（Brown v. Board of Education）及其相关案件的一致裁决结
论中说，到按照法律隔离的学校就读，给少数族群的儿童带来低人一
等的感觉，对他们的学习能力产生不良影响。因此，在这样的学校受
到的教育绝不是平等的，绝不符合《第十四条修正案》所规定的保证
“平等保护”的要求。次年，在第二个一致裁决（Brown II）中，沃
论首席法官指令各下级法院和各教育委员会“稳步全速地”实施公立
学校的非种族隔离化。

在1969年沃伦首席法官退休之前，最高法院和一些下级法院还推翻了
存在于国家生活其他许多领域中的种族隔离方式，其中包括弗吉尼亚
州的禁止不同种族的人通婚的法律。在沃伦．伯格（Warren Burger
任期1969～86年）和威廉．Ｈ．伦奎斯特（William H. Rehnquist，
任期1986年至今）两位首席法官的先后主持下，最高法院准许各级法
院法官在对学校种族隔离问题的诉讼案中具有广泛的补救措施决定
权，其中包括由法院下令用校车接送学生，以保证设在种族隔离居民
区内的学校实现种族混合，并且规定了学生中和教职工中的种族比
例。但是，最高法院法官对于法律上（即官方）的隔离同既成事实的
隔离（即完全是由于住房布局上的分离而产生的隔离）做出明显区
分，断定后者没有受到《宪法》的禁止。另外，大多数法官还指令各
审理法院，在将种族双轨校制转变为单一校制方面一旦有切实的努力
成效，就可将废除隔离的命令撤销。最后，最高法院将《第十四条修
正案》对“平等保护”的保障局限于判断政策是否有歧视的意图，而
不仅仅是它是否对种族有不同的影响。

虽然从许多方面来说，美国最高法院对实现种族平等起到了开路先锋
的作用，但是，白宫和国会也为防止种族歧视设立了重要保障。在警
察同民权游行示威者在阿拉巴马州伯明翰发生的暴力冲突引起举国声
讨后，肯尼迪政府提出了一些影响深远的民权法律，在肯尼迪总统
1963年遇刺身亡后，林登．Ｂ．约翰逊（Lyndon B. Johnson）总统
推动国会通过了这些法律。由国会通过实施的旨在管理州际贸易并贯
彻《第十四条修正案》规定的1964年的《民权法》，禁止在公共膳宿
设施、就业及联邦资助项目中实行种族及类似形式的歧视，其中最后
一项对于加速取消公立学校中的种族隔离起到了比任何法院命令都更
为有效的作用。在阿拉巴马州争取投票权的游行示威者遭到暴力袭击
后，国会在1965年实施了《投票权法案》（Voting Rights Act），
禁止那些有选民登记歧视历史的州对选民进行识字测验及其他选民测
验，并且要求它们在实施新的有关选举的法律之前，必须经过联邦官
员的“事先许可”（“pre-clearance”）。1965年的这项法律使南
方各州办理选民登记的非洲裔美国人人数大幅度增加，同时导致在政
治角逐中用种族主义讨好选民的做法相应减少。而且，国会通过1968
年的《公平住房法》（Fair Housing Act），开始消除大多数住房事
务中的歧视现象。

所有少数族群的权利

在美国遭受种族歧视的当然不仅是非洲裔美国人。美国对待土著美国
人的历史是同样令人遗憾的。许多年来，国会和法院推动向西部扩
展，以牺牲印第安人的财产权为代价，没收了他们的土地，把他们隔
离到生活条件往往很差的保留区。

但是，印第安人最终得到了公民权和投票权。而且，自20世纪60年代
起，印第安人的民权团体行动起来，争取到了有关狩猎、捕鱼、土地
权的一些重大胜利，包括对墓地和其他圣地的保护。但是，在1990年
的一个重大案件中，最高法院拒绝对某些部落在仪式中使用佩奥特仙
人掌的做法给予有力的保护，法院裁定，宗教行为必须符合不具宗教
色彩的刑事法律，包括有关药物的法规。

多元化的西班牙语裔美国人也在融入美国社会的过程中遇到类似的困
难。语言障碍以及社会对非法移民，尤其是对来自墨西哥的非法移民
感到的担心，使西语裔在就业、住房和教育方面很容易成为歧视对
象。而且，争取使英语成为国家正式语言的运动所针对的主要是西班
牙语。不过，同美国其他少数族裔群体一样，西语裔美国人近年来也
取得了进展。1982年，最高法院推翻了得克萨斯州的一项不让非法移
民的无身份子女免费就读公立学校的政策，法官强调了教育对儿童日
后发展的重要性。

尽管以人数而论，美国妇女在全国人口中并不占少数，但是，如同在
大多数国家一样，妇女从传统上受到很多基于性别的观念的限制。在
1920年美国宪法《第十九条修正案》通过之前，法院常常维护各州不
让妇女有投票权的法律。最早期的若干裁决维护的是那些禁止妇女从
事法律、医药等职业的规定。甚至到了1961年，最高法院还维护了佛
罗里达州的一项法律，这项法律规定，除非妇女特地表示希望担任陪
审团成员，否则排除妇女参与陪审团的工作。然而，性别几乎与种族
一样，不属于政府应该用来决定利益和责任分配的适当理由。妇女象
非洲裔美国人一样，也长期一贯被拒于政治进程之外，因而也就没有
掌握自己命运的机会。

基于这些考虑，国会在1964年的《民权法》中，将性别歧视列为被禁
止的就业歧视之一。1972年的《教育修正案第九条》（Title IX of 
the Educational Amendments）禁止接受联邦资助的学校歧视女生。
在“全国妇女组织”（National Organization for Women）和其他
一些团体的压力下，国会于同一年提出《平等权利修正案》（Equal 
Rights Amendment），建立各州立法议会予以批准。这项法案规定，
“法律面前的权利平等不应被合众国或是任何一州基于性别原因而拒
绝或削减”，并且将执行权授予国会。但是最后，《平等权利修正
案》没有得到足够数目的州的批准，而最高法院一般拒绝将按性别区
分的问题同按种族区分的问题等同而论。不过，1971年，最高法院第
一次以“平等保护”为理由推翻了一项性别歧视的法律。几年之后，
最高法院的多数法官裁定，以性别作基础的法律属于“较可疑”的范
畴（quasi suspect），故只有当同政府重大的利益有实质的联系
时，方可维持其效力。由于妇女可以自行怀孕，在1973年的“罗诉韦
德案”（Roe v. Wade）中得到承认的有争议的堕胎权，既被视为一
个对个人隐私权的保障，也被许多妇女看作是防止性别歧视的保障。

一般说来，美国一向不太情愿对基于性取向的歧视给予禁止，也不愿
意承认成年人有权在两相情愿的情况下发生同性关系。只有若干城
市、县或州已经禁止用性取向作为分类标准，其中有些甚至承认了同
性恋婚姻。在1996年的“罗默诉埃文斯案”（Romer v. Evans）中，
最高法院以六比三的多数，基于平等保护的理由，推翻了一项州宪法
修正案，这项修正案要禁止在现在和将来制订保护个人不因其性取向
而遭到歧视的任何法规。虽然最高法院拒绝将同性恋者宣布为一个受
特殊保护的群体，但它谴责该修正案是一个州要将同性恋者贬为二等
公民的、不能被允许的尝试。

1971年，伯格主持下的最高法院宣布，外侨身份，即作为非法移民的
法律地位，不具有宪法上的可靠性，并且保证要对那些把美国公民和
非公民区别对待的法律进行严格的司法审核。日后的一些裁决推翻了
只让公民享有公共福利待遇的若干法律。同时，法官们明确表示，联
邦当局将公民同外籍居民加以区别的措施，在执行中应优先于州当局
采取的措施。法官们还确认，在对公民与非公民待遇一视同仁这个总
规则下存在例外，维持了若干关于只允许公民担任公职的法规。

鉴于一般来说年龄的增长同工作职责表现相互关联，最高法院拒绝将
与就业有关的年龄分类列入法律上的“较可疑”之列。但是，毫不奇
怪，随着老龄人的政治影响的日益增加，国会实施了若干防范年龄歧
视的法规。例如1964年的《民权法》就将年龄列入几种被禁止的就业
歧视方式。

自第二次世界大战以来，退伍军人和美国的其他残疾人向国会进行游
说，要求得到保护，不因残疾而遭受歧视。1990年，一个致力于这项
立法的联盟说服国会通过了《美国残疾人法》（Americans with 
Disabilities Act）。这项法律将残疾人的概念定为肢体或精神上的
损伤导致一种或多种“生活活动”受限制的人，它保证让符合这一定
义的所有残疾人能够使用公共设施、得到就业机会、享用通讯服务，
同时要求雇主和其他方面必须做出必要的调整，以便达到法律的要
求。《美国残疾人法》对于减少残疾人在就业、教育及其他场合中所
遇到的障碍发挥了重大作用。但是，最高法院有若干裁决对该法的规
定做出了狭义的解释。例如：在1992年的一个案子中，大多数法官裁
决，《美国残疾人法》没有一定要求航空公司雇用视力近视的飞行驾
驶员，即使其视力能够得到矫正。

有关反歧视行动的辩论

伯格和伦奎斯特先后主持的最高法院还遇到一个沃伦主持时期未曾遇
到过的有关歧视的问题，即围绕“反歧视行动”（Affirmative 
Action）的激烈纠纷。为了扭转昔日在就业和高等教育领域对少数族
群和妇女的偏见所造成的影响，政府机关和大学自20世纪60年代起陆
续设立了一些项目，在录取、雇用和晋升方面向少数族群和妇女提供
不同程度的优惠。支持这些项目的人声称，这是一种临时措施，为的
是保证那些在历史上受到蓄意歧视的族群的成员能得到公正的待遇，
并且加速形成一个真正融合的社会。他们还强调，虽然作为这些项目
的所谓受害者的白人指责这是“反向歧视”，但其实白人作为已有地
位的族群所面临的情况，同那些曾长期因种族或肤色而受到不公待遇
的非洲裔美国人和其他族群的情况不能相提并论，因而这些族群现在
有权受到特别的司法保护。对这种做法持批评意见的人则提出，反歧
视行动项目既构成了违宪的“反向歧视”，而且也与《宪法》“不区
分肤色”这一观念背道而驰，违反了凭资格提升的原则，加重了种族
不和，并且可能使这些项目所帮助的对象产生低人一等的感觉。

对于那些向反歧视行动项目提出挑战的诉讼案，最高法院的裁决结果
不一。在第一件主要案子中，即1978年的“加利福尼亚州大学董事诉
巴基案”（Regents of the University of California v. Bakke）
法院面对的是配额制度问题。这个配额制度规定，在州立医学院100
个新生录取名额中，有16个留给少数族群的申请人。在审理这个案件
中代表主导裁决意见的刘易斯．鲍威尔（Lewis Powell）法官，对最
高法院的决定发挥了关键作用。鲍威尔代表自己和另外4位法官推翻
了受到起诉的配额规定。他裁定，一切种族分类，无论涉及的是哪个
种族，都必须受到严格的司法审核；无论多么有力的理由，都不能成
为实行单纯基于种族因素的录取政策的根据。但是，鲍威尔和另外4
位法官同时表示，一个州对学生成分多元化的关注，足以构成在录取
决定过程中将种族与其他因素一并考虑的根据。

在次年裁决的“美国钢铁工人联合会诉韦伯案”（Steelworkers v.
Weber）中，最高法院的多数法官维持了一家公司及其工会共同做出
的决定，即将某些职位中的50%分给少数族群的成员，直到少数族群
的员工所占的百分比接近于少数族群在当地劳动力中所占的百分比。
一个名叫布赖恩．韦伯（Brian Weber）的白人职工反对公司规定的
这个配额，他的主要根据是，这种做法违反了1964年《民权法》的禁
止就业歧视的规定。但是，最高法院的大多数法官确定，该法律并不
涉及公司为纠正当地过去的就业歧视后果而自愿做出的种族配额的决
定。

在伯格首席法官余下的任期内，最高法院既肯定也废止了多种反歧视
行动措施。在1980年的“富利洛夫诉克卢茨尼克案”（Fullilove 
v. Klutznick）中，最高法院确定，国会通过的一项将联邦公共工程
经费的一个百分比专门留给少数族群企业承包的规定是合法的，法官
们明确表示，联邦一级的这种反歧视行动项目应该比类似的州和地方
项目更受到司法上的尊重。在伦奎斯特担任首席法官以后，各位法官
最初仍然奉行伯格主持下的最高法院的这个立场，但是在1995年的
“阿达兰德建筑公司诉佩纳案”（Adarand Constructors Inc.v. 
Pena）中，大多数法官认定，无论是联邦项目还是州项目，都要受到
同等严格的司法审核。

最高法院近年来对反歧视行动的反对态度也在选举问题上反映出来。
在1990年的人口普查后，在司法部的压力下，有些州划分出一些非洲
裔美国人或西班牙语裔美国人占多数的选区；在这些选区中，少数族
裔的候选人更有可能当选为国会议员。从一个意义上说，鉴于最高法
院维持了1982年做出的对1965年《投票权法案》的各项修正案，它支
持了这种特别选区的划分。1982年的这些修正案规定，不但含有歧视
意图的州选举法无效，而且如果州的选举法具有分散少数族裔选民、
使他们难以选出他们所中意的候选人的效果的话，亦将无效。但是，
在对“肖诉亨特案”（Shaw v. Hunt）等一些案子的裁决中，最高法
院允许白人选民对划分这种所谓少数占多数的选区的做法提出挑战。
最高法院还以微弱多数裁定，如果主要是出于保证少数族裔候选人当
选的种族目的来划分选区，这种少数族裔占多数的选区是违宪的。

个人平等的信条

历经司法裁决、国会立法、行政执行以及公众态度的演变，美国社会
已经稳步地转向从法律上承认少数族群的权利。美国已经在很大程度
上消除了非洲裔美国人和其他历史上的弱势族群长期被迫经受的最明
显的不平等。最高法院法官哈伦在1896年裁决“普莱西案”时提出的
不同意见中曾经说过的一段铿锵有力的话，现在已经在很大程度上成
为现实：“从《宪法》角度来看，在法律面前，我们这个国家没有高
人一等、居主宰地位、掌握统治权的公民阶层。这里没有等级制
度。”

在美国，为结束对少数族群的歧视而进行的斗争主要是在法院、国会
和州立法机构中进行。有两个原因使这些努力取得成功。第一个原
因，是法治及美国老百姓长期以来的信念，即个人或群体即使不同意
法院或立法机构最后所确定的政策，公民也有义务服从这一政策。如
果他们不同意某一政策或法律，他们会到立法机构进行游说和到法院
提起诉讼，而不是上街去横冲直撞。

第二个原因，是体现在《宪法》、《独立宣言》和立法与法院长期传
统中的美国的公民社会信念，即人人生而平等，都有权在法律下得到
平等的保护。即使某个美国人因某些群体的肤色、生活习惯和语言等
而不喜欢他们，但基于广泛传播的人人平等的信条，美国人必须与自
己的偏见作斗争。尽管美国仍然没有完全脱离歧视某些族群的历史，
但是，这个国家已经公开保证，要最终铲除种族偏见和其他各种遗留
的偏见。

虽然这两个信念──法治和人人平等──可能同美国的历史经历密切
相关，但是，其基本原则可适用于普天下：法律面前必须人人平等。
否则，国家就要生内乱。

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相关读物：

Charles A. Lofgren, The Plessy Case （Oxford, 1987）

Richard F. Kluger, Simple Justice: The History of Brown v. 
Board of Education and Black America's Struggle for 
Equality （Knopf, 1976）

J. Harvie Wilkinson, III, From Brown to Bakke （Oxford, 
1979）

Deborah Rhode, Justice and Gender （Harvard, 1989）

Andrew Kull, The Color-Blind Constitution （Harvard, 1994）

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作者介绍：

廷斯利．亚伯勒（Tinsley E. Yarbrough）是北卡罗来纳州格林维尔
的东卡罗来纳大学政治学人文科学杰出教授。他撰写过有关几位法官
的书，包括最高法院法官雨果．Ｌ．布莱克和同一姓名的祖孙两位法
官约翰．马歇尔．哈伦。他最近的著作有：《伦奎斯特法院与宪法》
（牛津，2000年）和《伯格法院：法官、裁决、业绩》（ABC-CLIO，
2001年）。

┌────────────────────────────┐
│　“即使在需要军事力量时，在国内，……明智而谨慎的国人　│
│　也会时时刻刻对这个权力小心戒备和提防。”　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　──塞缪尔．亚当斯：《独立宣言》签署人　│
└────────────────────────────┘

美国1789年以来较少介入持久的军事行动。因此，美国公众的注意力
主要集中在国内事务上，对外交事务和国防只是偶尔关注。民意测验
一般显示，大多数美国人对外交政策事务比较漠不关心，唯有发生国
际危机时，才会产生兴趣。然而，美国当年建国的一个主要动机，如
宪法所说，是为了“建立共同的国防”。在美国《宪法》第一条第8
款列举的18项权力当中，有关军事与对外政策事务的内容占三分之
一。因此，《联邦主义者文集》（The Federalist Papers，又称 
The Federalist）最初有很多期都论及合众国的国防需要，这并非偶
然。

开国先贤在创立新的全国性的政府时懂得，建立起一个能够正当保卫
国家的政府是何等重要。要做到军事与外交政策有效而统一，军队就
必须有强有力的领导。但是，他们同时认识到，如果对军队没有足够
的控制，它有可能被用来夺取政权从而威胁民主制度。开国先贤对军
权可能被滥有着切实的担忧，他们担心，强大的行政权力久而久之会
蜕化成独裁或暴民政权。历史告诉他们，这种滥权事例屡见不鲜。因
此他们相信，需要在新宪法中表明，军队将被置于文职权力的管辖之
下，以保卫民主制度。亚历山大．汉密尔顿（Alexander Hamilton）
在《联邦主义者文集》第28篇中写道：

“抛开有关此事的其他一切论证不谈，对那些要求针对和平时期的军
事建制设立更强硬规定的人们可以有这样一个万全的回答：提议建立
的这个政府的全部权力，都将掌握在人民的代表的手中。对于公民社
会给予人们的权益而言，这是根本的，而且归根结底，也是惟一行之
有效的保障。”

开国先贤们认识到，有必要有一支护民卫国的常备军，但是他们认
为，为了维护自由和防止滥权，必须十分小心警惕。詹姆斯．麦迪逊
（James Madison）在《联邦主义者文集》第41篇中解释道：

“提防外患，确保安全，是公民社会的基本目标之一。……[但是]常
备军……是危险的，尽管同时可能又是必要的。最轻度地说，它带来
种种不便。严重地说，它可能造成致命的后果。无论如何，它都值得
予以慎重对待和小心提防。一个明智的国家应该将所有这些给予综合
考虑；它一方面不可以鲁莽地舍弃任何可能对它的安全至关重要的手
段，同时又应该极为小心谨慎，减少依赖这种有可能威胁到自由的手
段的需要及其危险。

这种谨慎的最明显标志体现在《宪法》提案中。由《宪法》形成并保
护的联邦本身，消灭了建立具有危险性的军事力量的一切借口。”

因此，《宪法》将组建和维持一支军队──也就是支付军费──的责
任归于国会，以免总统权力过大。此外，正式宣战的权力也被交给国
会而不是行政部门，以避免做出鲁莽和无法挽回的决定。但是，《宪
法》同时指定总统为合众国陆海军和各州民团的总司令，这就使得总
统拥有充分的权力抵御外敌进攻，保卫新生的国家。

然而，正如《宪法》中的许多原则那样，文官统率军队的具体做法并
没有在《宪法》中得到明确规定。1789年的文官统率制度同今天的文
官统率制度已经大不相同。其实，开国先贤从未设想过要有一批职业
军人，所以，他们不可能预见文官统率在今天的性质。因此，由文官
领导军队的制度在美国的发展，既源于《宪法》规定，又是一种习惯
与传统的沿革。

公民──军人的传统

《宪法》本身并没有论及建立常备军队的问题。开国先贤们并不熟悉
职业兵役的概念。在他们看来，战时服兵役是全体公民的天职。乔
治．华盛顿（George Washington）固然是最著名的军人兼政治家，
但是，参加制宪会议（Constitutional Convention）的许多代表，
也都曾在美国独立战争（American Revolution）中担过军职。事实
上，当时在人们的观念中几乎不存在文职与军职人员的区别。

开国先贤的这一观点可以从《宪法》第一条第6款中看出：

“参议员或众议员不得在其当选任期内担任合众国政府在此期间添设
或者增加薪奉的任何文职；在合众国政府供职的人，不得在其任职期
间担任国会任何一院的议员。”

这一条款拒绝让国会议员兼任行政或司法职务。它反映了宪法分权的
基本原则，即政府的每一分支必须同其他分支泾渭分明。但是，在这
一条款以及《宪法》的任何条款中，都没有禁止参议员或众议员受任
军事职务。开国先贤认为，议员是美国社会最有才能的人，因此他们
当中的一些人理所当然应在危机时刻担任军事指挥。事实上，当时把
这一条款列入《宪法》的理由便是军职不在此列。在开国先贤心目
中，军队是非职业化的；从根本上说，军队由常备军或民团组成，而
唯有国家处于战争状态时，才有常备军。参加1787年制宪会议的代表
埃尔布里奇．格里（Elbridge Gerry）曾做出这样的解释：“和平时
期有常备军是不符合共和制政府的原则的，对自由人民的各项自由是
危险的，通常会变成破坏性的、建立专制制度的动力。”

在那时候，文官统率原则所体现的是这样一种观念：每一个合格的公
民都有保卫国家和保卫自由的职责，必要时将参军作战。另外，也基
于军队应该体现民主原则和鼓励公民参与的观念，开国先贤们认为，
惟一合适的军事力量就是官兵界线最小的民兵。

因此，开国先贤在独立战争结束后，裁减了正规军，依靠州里的民团
来捍卫西部疆界。这种裁减反映了美国民主制度对军事建制和对军队
功能的戒心，其部分根源在于殖民时期英国军事统治的经历。在整个
19世纪以及20世纪初，这种担忧在美国政治和社会中扎根。美国这种
抵制军队的根深蒂固的文化传统，加之地理位置的隔离，使文官统率
军队的体制相沿至今。

在美国甫建之初居主导的盎格鲁撒克逊文化传统，也是造成这种对军
队和军事建制的反感──尤其是在和平时期──的另一个更基本的原
因。在17世纪40年代的克伦威尔（Cromwellian）时期，英国军队曾
被用来镇压政治反对派，英国人对此的反应在18世纪仍然为人记忆犹
新。而且，导致美国独立战争爆发的一条主要导火线，就是1754～63
年的法国-印第安人战争（French and Indian Wars）结束后，英国
军队留驻美洲土地。殖民地居民反对这种做法，因为他们认为自己应
享有作为英国人的权利，而这种做法若在英国是不可接受的。这种小
心提防的心态也贯穿于独立战争本身。乔治．华盛顿将军为了争取大
陆会议（Continental Congress）批准成立军队和提供军费，必须向
会议保证，决不利用军队来篡夺会议的权力。可见，即使在烽火连天
之际，美国人对军权仍然抱有戒心。

地理条件也对美国人看待军队的态度起了重要作用。在整个19世纪，
广阔浩瀚的两大洋始终是北美大陆的屏障，而美国的邻国对美国不构
成严重威胁。在这种隔离状态下，美国实际上不会受到来自欧亚两洲
的重大军事威胁。美国丰富的天然资源也使它几乎不必依赖外部世
界。

所以，立国之初，有四个基本前提决定了美国人的文官统率观念。第
一，他们认为，庞大的军事力量是对自由的威胁，这是由英国历史和
对殖民地的军事占领所至。第二，庞大的军事力量是对美国民主制度
的威胁。这个观念与公民─军人的理想以及那种生怕孳生出一个贵族
或专制军事阶层的担忧相关。第三，庞大的军事力量是对经济昌盛的
威胁。维持庞大的常备军会给当时这个新生国家的新兴经济造成沉重
负担。最后一点，庞大的军事力量是对和平的威胁。开国先贤们持自
由派的主张，即军备竞赛会导致战争。于是，文官统率军队的制度在
一系列历史条件下发源，并且在传统、习惯和信念的作用下，日益在
美国的政治思想中扎下根来。

早期总统担任军事统帅

《宪法》关于总司令的条款规定，除其他职责外，“总统为合众国陆
海军总司令，并在州民团奉召为合众国服役时任民团总司令”。这一
条款成为贯穿美国历史的基本原则，时刻要求以文职人员掌管军事事
务。基于参议员在战时可以成为军事将令的同一原则，《宪法》制定
者决定由文职总统担任军队总司令。这里的关键在于，鉴于美国总统
本人的所有职权都受到民主政体的制约，因此，他不太可能利用军事
指挥权调动军队去扩大总体行政权力。

开国先贤所期待的总统行使军事职权的程度，可以从他们没有对总统
在战场上亲自指挥部队的权力做出限制这一点得到说明。当时的意图
和预期是，总统可以而且应该在战场上亲自担任军事指挥。整个19世
纪中的历任总统都毫不犹豫地肩负了这个责任。第一任总统乔治．华
盛顿显然开创了先例，他曾镇压了1799年宾夕法尼亚州农场主因反对
政府征税而发动的一场暴动，即“威士忌酒反抗”（Whiskey 
Rebellion）。尽管暴动规模很小，波及地区有限，但是，华盛顿认
为它是不折不扣的颠覆政府行为。华盛顿宣告，如果不平息反抗者，
“我们这个国家的任何政府都会荡然无存”。为表明联邦的权威，华
盛顿集合了一支堪与独立战争时的全部军力相比的军事力量，亲自率
领这支军队出征宾夕法尼亚。

后来的总统效仿了华盛顿的先例。詹姆斯．麦迪逊总统在1814年为抵
御英军进犯而组织和策划了的首都保卫战，尽管未能奏效。在19世纪
40年代的美墨战争（Mexican-American War）期间，詹姆斯．Ｋ．波
尔克（James K. Polk）总统行使总司令的权力，亲自指挥美军对墨
西哥军队作战。尽管波尔克不是在战场实地指挥，但他制定的战略方
针是军队作战行动的依据。在整个19世纪，总统始终通过亲自制定军
事战略方针和参与纯军事性事务而指挥军队。其中以亚伯拉罕．林肯
（Abraham Lincoln）总统最为突出。

林肯当时面临着美国民主制度有史以来受到的最危险和最严重的威
胁。面对着南方州的分离行动和联邦的瓦解，林肯为保全国家而将总
统的行政权力发挥到了极至。他将国会的一届会议从1861年4月延期
到7月。然后，他凭借自己身为总司令的权力，召集民团，不经国会
批准扩大了陆海军，征召志愿兵入伍，不经国会拨款动用公款，中止
“人身保护状”，并对南方邦联实行了海军封锁。到了7月，他对国
会说：

“别无选择，只有动用政府（行政部门）的作战权；因此，这是用武
力抵抗以摧毁联邦为目的的武力，从而保护联邦。……这些措施，无
论从严格意义上说是否合法，都是基于所看到的人民的要求、公众的
必需而毅然采取的；当时和现在都深信，国会定将爽快予以批准。
……现在有一种观点坚持认为，这个权力属于国会而不属于行政部
门。但是《宪法》本身对于应由何方或何人来行使这一权力并无规
定；而且，当时制订这一规定纯属为了应付危急状态，因此不能认
为，立宪人的意图是每当出现险情，在国会能够聚集开会以前，只能
听之任之；国会的聚会本身就有可能因叛乱而无法进行，就象这次的
情况一样。……为保卫政府而动用作战权力的职责落在总统身上，对
此本总统深感遗憾。”

但是林肯行使的权力并不到此为止。1862年春季，林肯参加了对联邦
军队的指挥。他本人亲自决定了作战方案，并通过行政作战命令指挥
了部队的行动。不过，林肯是最后一位如此直接介入制订详细军事政
策的总统。

林肯行使总司令权力的做法，更加确定了总统作为国家军队首领的地
位。整个19世纪期如同18世纪一样，政治才能与军事才能没有泾渭分
明的界线。许多政治家擅长于军事指挥，总统行使军事职能也没有造
成什么问题。这也许是因为，尽管林肯承担起广泛的权力，但是，各
位总统都继续尊重《宪法》对他们权力的整体制约。那个时期形成了
一个明确的政治-军事等级：总统位居首位，身边是陆军部长和海军
部长，由他们直接向战地的职业军事指挥官发号施令。因此，政治职
责和军事职责仍然是相互交融的。总统往往原先就有过军旅生涯，军
事将领也介入政治。到了19世纪末20世纪初，这种集军事指挥与总统
于一身的做法已经变得比较难以为继。新式技术的兴起、军人专业化
的潮流以及美国在国际舞台上显露头角，使政治家同军事指挥官之间
的关系发生了变化。然而，在19世纪就确立下来的军队接受文官统率
的牢固原则，即使在形式上有所变化，仍然作为传统，在20世纪继续
发扬光大。

20世纪的新平衡

随着20世纪到来的是一场大规模战争。伍德罗．威尔逊（Woodrow 
Wilson）1912年当选总统时，美国的绝大部分注意力集中于国内事
务。1914年欧洲爆发战争时，威尔逊选择让美国保持中立。但是，美
国的经济利益和中立国权益所遭受的攻击，促使威尔逊请求国会向德
国宣战。

第一次世界大战结束后，威尔逊未能争取到参议院对国际联盟条约的
批准，美国因此陷于孤立。继他之后的几任总统，都遇到国会不愿卷
入国际事务的局面。在1929至1930年期间，国会通过了若干征收高额
关税的法案，以“斯穆特-霍利关税法”（Smoot-Hawley Tariff 
Act）达到高峰。这些关税规定旨在保护美国经济免受外来干预，使
美国变得更加孤立。在1935、1936和1937年，国会通过了一系列中立
法案，目的是保证不让美国卷入另一场欧洲战争。

孤立主义在富兰克林．罗斯福（Franklin Roosevelt）执政期间达到
顶峰。面对大萧条的危机，罗斯福早在1935年就赞同实行中立，强调
国内事务优于对外政策。直到30年代后期，罗斯福才开始看到美国参
与欧洲事务的重要意义。

历史的滑稽是，正是曾经试图在国内事务领域对罗斯福“新政”的各
项经济改革政策施加掣肘的保守的最高法院，正式确立了总统在对外
事务中的主角地位，加强了总统对军队的统率和指挥。在1936年审理
“合众国诉柯蒂斯-赖特公司案”（United States v. Curtiss-
Wright Corporation）时，最高法院对总统处理国内事务与处理对外
事务的权限做出根本区分，阐明总统是“联邦政府在国际关系领域的
唯一机关──这是一个不需要以国会行动为依据而行使的权力”。最
高法院的论证是，《宪法》、历史和现实的需要都使总统在对外事务
上享有必然的权力。

当战争风云密布欧洲，国际问题占据罗斯福政府的主要精力时，世界
也已经发生了重大的变化。首先，技术革命使得任何一位总统都难以
做到完全通晓用兵的真谛与战略。其次，第二次世界大战是一场全球
性的冲突。这些因素给在战时与战后由文职人员指导具体军队运作的
观念带来了挑战。然而在今天，文职人员，主要是总统及其工作班子
以及国防部长，仍然牢固掌握着对国家军队的领导权。另外，基于
《宪法》有关“财权”的规定，即由国会负责对军队的所有拨款，有
意在这方面投入精力的国会议员能够施加影响与控制。

1945年冷战的开始标志着美国孤立主义传统的完全告终，它使美国走
上了世界事务的领导位置。在第二次世界大战结束后返回家园的军人
中，有许多人进入政府、学术界和商界工作，从而使军界同商界以及
社会其他各界彼此建立起千丝万缕的联系。原先同美国社会多少有点
隔绝的武装力量，现在对社会有了大为活跃的参与。这个变化使得公
众和精英阶层对军界的态度发生了巨大的转变。曾经在19世纪占主导
思潮的对军界的担心，在冷战时代基本上转化为对军事力量在美国对
外政策中的作用的理解和重视。

技术进步和美国对世界事务的参与，要求有新的政府机构来统率、组
织、监督军队和军事机构。1947年和1949年的《国家安全法案》
（National Security Act）规定成立了参谋长联席会议和国防部，
从而加强了集中领导。国防部长属于内阁级官员，直接向总统汇报，
并且很快就成为军事和文官指挥之间的纽带。1958年的《国防部改组
法案》（Defense Reorganization Act）加强了国防部长的权力，而
罗伯特．麦克纳马拉（Robert McNamara）在60年代担任此职期间发
挥的强大影响，更增强了国防部长一职的权威。这些变化在新情况下
帮助保持了总统在军事事务上的权力。在整个冷战时期，战略权力的
重心仍在于总统。行政部门通过白宫的国家安全事务委员会和国防部
长，掌握着对诸如军力水平、武器采购与部署以及动用武力等事务的
决定性权力。

由于美国军方未能在越南战争中实现当时的作战目标，职业军队的权
威同文职当局相比进一步下降，再度造成许多美国人对军事解决办法
和种种军事手段的不信任，甚至军方自身也对动用军队变得更为小心
谨慎。自从70年代以来，许多军事将领都不情愿使用武力，他们提
出，在没有明确目标的情况下，为政治目的而有限动用武力将导致失
败。

他们的这种态度出于两个原因。第一，越战的失败造成了一种“越战
后综合症”。各任总统、军方将领、国会以及公众，都对靠武力实现
美国的目标持怀疑态度。第二，国会伸张了它控制总统使用武力的权
力；正是总统的动用武力权力将美国带入了越南战争。1973年，国会
推翻尼克松总统的否决，通过了《战争权力法案》（War Powers 
Act）。这个法案的目的在于，限制总统不经国会同意就径自出兵国
外的权力。法案表明，它的目的是“实现《宪法》制订者的本意……
并且确保”在将美国武装力量派往国外冲突时，“运用国会和总统的
共同判断”。该法案力图通过要求总统同国会磋商并向国会报告，扭
转总统作战权力增大的现象，并且说明了国会阻止总统使用武力的办
法。

尽管这是通过“战争权力法案”的本意，但是，由于国会不情愿动用
它，而且总统声称它违宪，因此这个法案在很大程度上仍然只具有象
征意义。实际上，由于这项法案准许总统在国会同意之前出兵，它可
能使总统动用武力的权力得到加强。

总的来说，在整个20世纪，无论是从总统还是从国会方面来说，文官
统率军队的制度都在美国政府和社会中得到加强和进一步制度化。武
器威力增加带来的需要，进一步加速了文职官员更牢固指挥与统率军
队的趋势。

军事顾问的限度

在美国进入新世纪之际，最可能出现的问题并不是职业军人会不理睬
或以任何方式抵制文官领导。相反，问题是文职领导人可能从背景和
经验上，都缺乏应付21世纪的种种复杂而危险的问题的专业技能。现
在的挑战是文职领导如何能够有效地同职业军人合作，以保证总统和
他的工作班子得到有效决策所必需的专业技能和资讯。在美国历史
上，军方对外交和国防政策的影响，无论在性质还是程度都经历了起
伏变化。这种影响取决于若干因素，其中包括公众的忧患意识以及经
法律和传统固定下来的军队结构与角色。美国军队自身的特色远非是
单一化的，不过，时至今日，军方领袖在美国民主制度中所扮演的角
色，可以最恰当地被形容为专家顾问。第二次世界大战和韩战期间
的高层军事指挥官马修．李奇微（Matthew Ridgway）将军曾作过说
明：

　　“军事顾问应该从交给他的方案中的军事考量出发，根据他自己
　　对国家利益做出的无畏、公正、客观的估计，在不受政府即时政
　　策影响的情况下，提出自己过硬的专业意见。他应该将自己的意
　　见局限于最重要的军事领域。”

简而言之，职业军官应该是判断如何最有效使用武力的专家，而在其
它事务上听从文职人员的意见。因此，美国《宪法》和美国传统将军
人在决策过程中的角色限定在职业性和执行手段的范畴。

在20世纪和21世纪交接之际，呈现给美国军方领导人的使命，不是决
定应该在何时何地进行战争；他们所面对的是狭窄得多的问题：在某
个具体情况下，为某一具体的战略目的，军方采取什么样的行动最有
效？罗纳德．里根（Ronald Reagan）在1983年并没有就美国军队是
否应该进入格林纳达平定危机征询军方意见，而是问他们将如何完成
这个使命。布什总统和克林顿总统也没有询问军事指挥官是否应该把
伊拉克赶出科威特，或是否应该保护科索沃的阿尔巴尼亚族人免遭塞
尔维亚人的欺凌。他们只是询问如何能迅速达到这些目标而又将伤亡
减至最低限度。因此，习惯、传统和法律共同将文官领导军队的制度
牢牢地确立在美国的政治和社会中。

对于那些正在努力解决新兴民主制度的种种难题的国家来说，美国的
经验可能有宝贵的参考价值。最明显的难题，也许就是军事指挥官有
夺取政权之虞。有两条重要的原则，可以使文官统率制度得到加强。
第一，从宪法上奠定文官控制军队的基础将对新兴民主国家有益。美
国《宪法》在这一点上尽管存在模糊之处，但是将军权分别交给了立
法部门和行政部门，以防止滥用权力。而且，《宪法》还明确规定由
总统这一民选产生的文职领导人担任武装力量总司令。这里的关键在
于，总统的各项权力从整体上是有界定、有限制的，而且国会、各级
法院以及选民，都有实在的权力。因此，总统对军队的指挥权不会延
伸为对其他方面的指挥权。总统的主要身份是文职官员这一点，从美
国历史中得到体现。只有4位总统，即华盛顿、杰克逊（Jackson）格
兰特（Grant）、艾森豪威尔（Eisenhower），在当总统之前有过相
当可观的军旅生涯。他们每一位都很明白，军事职能和政治职能必须
明确区分。艾森豪威尔将军是如此严格地奉行这一原则，以致他在第
二次世界大战期间担任欧洲盟军作战指挥时，不参加选举投票。

第2条关键性的原则是，军人必须扮演职业性而非决策性的角色。艾
森豪威尔身在行伍时拒绝投票的做法说明，他深信军事上的决策不应
被政治上的决策所干扰。军事将领不应卷入政治决策过程。他们提供
的军事意见，应该是为了达到政治决策者的目标，以及说明在军事上
有多大克敌制胜的把握。至于是否应该选择军事手段，则应由政治领
导人决断。

实行这第2条原则比实现《宪法》保障要困难得多。《宪法》就军事
和政治领导的适当分权做出具体成文规定是卓越的第一步，但是，让
军方确信它的这种从属角色并非轻而易举。文官统率军队所碰到的主
要障碍，通常关系到崇尚戎武的文化。改变这种文化是一项艰巨的任
务，但这是要军队接受文职领导所必须的。它需要通过时间和教育来
实现。老式的军方领导人如果不信任文职领导，就应该由愿意同文职
领导合作并为之效力的新领导人所取代。显然，如果文职领导是民选
的，他们在人民心目中的合法性有助于他们领导军队。这个任务是艰
巨的，但不会比建立良好的民主政府更艰巨。应该明确这样一点：一
支将自己视为民主社会一分子的军队，只会更强大，而不会变得衰
弱，因为它的行动会更能反映出它所服务的人民的最大愿望。

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相关读物：

Kenneth C. Allard, Command, Control, and the Common 
Defense. （Yale University Press, 1990）

Peter Douglas Feaver, Guarding the Guardians: Civilian 
Control of Nuclear Weapons in the United States. （Cornell 
University Press, 1992）

Andrew J. Goodpaster, and Samuel P. Huntington, eds. Civil-
Military Relations. （American Enterprise Institute for 
Public Policy Research, 1977）

Samuel P. Huntington, The Soldier and the State: The Theory
and Politics of Civil-Military Relations. （Vintage Books, 
1964）

Morris Janowitz, The Professional Soldier. （Free Press, 
1980）

Burton M. Sapin and Richard C. Snyder. The Role of the 
Military in American Foreign Policy. （Doubleday, 1954）

Adam Yarmolinsky, The Military Establishment. （Perennial 
Library, 1973）

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作者介绍：

迈克尔．开罗（Michael F. Cairo）于1999年获弗吉尼亚大学博士学
位。他曾在弗吉尼亚州大学、南伊利诺伊大学任教，目前在威斯康星
大学史蒂文斯波因特分校任教。他的研究重点是美国对外政策及对外
政策制定过程。